Stop ai fondi Mit e obbligo di reintegro delle risorse: norme operative subito con obbligo di azione tempestiva per le Pa, rischio di vuoti finanziari e molte aree grigie applicative
Il 1° gennaio 2026 è entrata in vigore la legge di Bilancio 2026 (n. 199 del 30 dicembre 2025), che nelle aspettative degli operatori avrebbe tra le altre cose dovuto operare una vera e propria “sistematizzazione” del meccanismo di aggiornamento dei prezzi introdotto dal Decreto Aiuti n. 50 del 2022. In realtà la legge, che tratta il tema nei commi 487 e seguenti, ha prodotto qualcosa di più e probabilmente qualcosa di inatteso.
Sin da una prima sommaria lettura, emerge che la legge affronta temi organizzativi e regolatori introducendo la previsione di un prezzario nazionale, che sarà aggiornato annualmente secondo i criteri stabiliti dall’Allegato I.14 del Codice degli appalti e che servirà come parametro di riferimento sia per i prezzari adottati dalle regioni (e dalle province autonome di Trento e Bolzano), ai sensi dell’articolo 41, comma 13 del medesimo Codice, sia per quelli “speciali” adottati dalle stazioni appaltanti (es Anas e Rfi) autorizzate dal Ministero, ferma la possibilità delle medesime di discostarsene motivandone le ragioni.
I commi 488 e 489 istituiscono poi un Osservatorio per il monitoraggio dei prezzari delle opere pubbliche con il compito di raccolta, analisi e confronto dei dati relativi ai costi dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni, nonché delle dinamiche di mercato che incidono sulla determinazione dei prezzi nei diversi ambiti territoriali.
Ma ciò che qui interessa sono i contenuti delle norme destinate, per i motivi che vedremo, a incidere economicamente e finanziariamente sui cantieri in corso.
L’art. 1, comma 490 della Legge di Bilancio stabilisce innanzitutto che, per gli appalti pubblici di lavori, ivi compresi quelli affidati a contraente generale, nonché per gli accordi quadro, aggiudicati sulla base di offerte con termine finale di presentazione entro il 30 giugno 2023, lo stato di avanzamento dei lavori, afferente alle lavorazioni eseguite o contabilizzate dal 1° gennaio 2026 fino alla data di fine lavori è adottato, anche in deroga alle clausole contrattuali o agli indici di aggiornamento inflattivo previsti dalla normativa applicabile al contratto, applicando in aumento o in diminuzione rispetto ai prezzi posti a base di gara, al netto dei ribassi formulati in sede di offerta, i prezzari predisposti annualmente dalle Regioni e dalle Province autonome ovvero, laddove applicabili, i prezzari speciali riferiti al prezzario unico nazionale cui si è fatto cenno.
I maggiori importi derivanti dall’applicazione dei prezzari regionali, al netto dei ribassi formulati in sede di offerta, sono riconosciuti dalla stazione appaltante nella misura del 90% per i contratti con termine finale di presentazione delle offerte entro il 31 dicembre 2021 e nella misura dell’80% per i contratti con termine finale di presentazione delle offerte con termine finale di presentazione delle offerte compreso tra il 1° gennaio 2022 e il 30 giugno 2023.
Per effetto delle modifiche introdotte, il meccanismo sarà quindi applicato fino alla fine dei lavori a tutti i contratti di lavori pubblici con termine di presentazione dell’offerta anteriore al 30 giugno 2023.
Fin qui siamo di fronte ad una norma che pare “gemella” di quella dell’art. 26 del Decreto Legge 50/22. Ma poi la musica cambia.
Infatti il comma 493 stabilisce che quando le somme complessivamente disponibili per la revisione prezzi risultano utilizzate o impegnate in una percentuale pari o superiore all’80%, la stazione appaltante deve attivare in tempo utile le procedure per il reintegro delle somme, anche attraverso una riduzione delle opere inserite nella programmazione triennale, nonché nell’elenco annuale dei lavori o del contratto di programma sottoscritto con il Ministero concedente o ricorrendo alle economie derivanti dalle varianti in diminuzione del medesimo intervento.
La norma non sembra quindi in alcun modo estendere al 2026 il supporto finanziario del Mit, circostanza che sembra confermata anche dalla disposizione del comma 494, che stabilisce che le amministrazioni competenti provvedono all’attuazione delle norme contenute nei commi immediatamente precedenti senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Alla luce di quanto abbiamo detto, non si può quindi sostenere che quanto introdotto dalla Legge di Bilancio costituisce una semplice istituzionalizzazione del Decreto Aiuti. Quella introdotta è una piccola rivoluzione ricca di incognite. Sembra infatti di essere di fronte ad un nuovo sistema rispetto al meccanismo di cui al Decreto Aiuti, e per vari motivi.
1) Innanzitutto per la natura del riconoscimento, in quanto non si tratta più di un aggiornamento del prezzo, ma un vero e proprio diverso prezzo fino a fine contratto, da applicare in via straordinaria a un numero chiuso di contratti.
Lo si comprende dal testo del comma 490, che stabilisce che «lo stato di avanzamento dei lavori, dal 1° gennaio 2026 fino alla data di fine lavori, è adottato applicando….i prezzari predisposti annualmente dalle regioni e dalle province autonome ai sensi dell’articolo 41 del citato codice». Non si tratta più nemmeno a ben vedere di un meccanismo revisionale, para revisionale o cripto-revisionale, quanto piuttosto di un criterio di rideterminazione in itinere del corrispettivo contrattuale che, anche grazie al venir meno del supporto del fondo ministeriale, costituisce il «nuovo corrispettivo ex lege del contratto» che può e deve a mio avviso, essere riportato in un unico stato di avanzamento, venendo meno l’esigenza dei cosiddetti «sal-bis» che si emettevano fino a ieri in accompagnamento dei sal principali sotto il regime del Decreto Aiuti, e che oggi non hanno più alcuna ragione di essere.
2) Per l’assenza del sussidio alle Committenti, stante che viene meno la possibilità di ricorrere al finanziamento del Ministero: le stazioni appaltanti utilizzano …a) le risorse appositamente accantonate per imprevisti nel quadro economico di ogni intervento nel limite massimo del 70 per cento, fatte salve le somme relative agli impegni contrattuali già assunti, e le eventuali somme a disposizione della medesima stazione appaltante e stanziate annualmente relativamente allo stesso intervento; b) le somme derivanti dai ribassi d’asta, se non ne è prevista una diversa destinazione dalle norme vigenti” (comma 492) senza quindi più poter ricorrere a coperture statali.
Anche il comma 494 è tanto lapidario quanto chiaro nel confermarlo: «Le amministrazioni competenti provvedono all’attuazione dei commi 487, 490, 491, 492 e 493 nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica».
3) Per il fatto che la copertura economica dei maggiori corrispettivi aggiunge all’obbligo contrattuale un dovere contrattuale di facere per le amministrazioni appaltanti che (comma 493), le stesse devono attivarsi «in tempo utile» ponendo in essere «le procedure per il reintegro delle somme, anche attraverso una riduzione delle opere inserite nella programmazione triennale, nonché nell’elenco annuale dei lavori o del contratto di programma sottoscritto con il Ministero concedente o ricorrendo alle economie derivanti dalle varianti in diminuzione del medesimo intervento» . Non siamo più probabilmente nemmeno di fronte ad un vero e proprio sistema revisionale del prezzo, con ogni possibile conseguenza, potendosi ritenere probabilmente esclusa anche la necessità del ricorso alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nel caso di mancata ottemperanza delle committenti.
Poiché come abbiamo visto il sistema è operativo sin dai primi sal emessi nel mese di gennaio, i Rup dovranno immediatamente attivare uno screening delle somme a disposizione e valutare l’esistenza di una sufficiente copertura economica per pagare il «nuovo corrispettivo» presumibilmente dovuto all’appaltatore sulla base degli prezziari noti (allo stato quelli vigenti per il 2025), salvo conguaglio.
L’intervento della stazione appaltante, dovrà essere come si è detto tempestivo, e cioè precedere (per scongiurarlo) il rischio di una eventuale carenza di copertura, ed essere attivato non appena «le somme complessivamente disponibili per la revisione prezzi… risultano utilizzate o impegnate in una percentuale pari o superiore all’80 per cento» cioè si mostrano anche solo prossime all’esaurimento.
Un ritardo della stazione appaltante nella adozione delle misure in questione (inclusa l’individuazione di stralci contrattuali al fine di recuperare la disponibilità economica) potrebbe portare alla sospensione dei lavori ex art.1460 c.c. se non ex art.1461 c.c. («ciascun contraente può sospendere l’esecuzione della prestazione da lui dovuta, se le condizioni patrimoniali dell’altro sono divenute tali da porre in evidente pericolo il conseguimento della controprestazione»), potendo infatti concretizzarsi in caso di inerzia il venir meno delle condizioni di solvibilità della Amministrazione debitrice.
Infine rimangono ambiti di incertezza nella nuova disciplina applicata.
In primis non è chiaro quale sia il perimetro temporale di applicazione della norma.
Il comma 490 dichiara che la disciplina è applicabile alle «lavorazioni eseguite o contabilizzate dal direttore dei lavori ovvero annotate sotto la responsabilità dello stesso nel libretto delle misure dal 1° gennaio 2026 fino alla data di fine lavori». L’uso della disgiuntiva «o» lascia intendere che basta che il Sal si collochi (cioè sia emesso) dopo il 1 gennaio 2026, per trascinare nel nuovo regime i lavori in esso contemplati, anche se eseguiti negli ultimi mesi del 2025. È vero però che, per altro verso, l’art. 26 era chiaro nell’attribuire a tutti i lavori eseguiti fino al 31 dicembre 2025 la possibilità di riferirsi all’ancien regìme del Decreto Aiuti caratterizzato dalla solidarietà ministeriale e quindi poter beneficiare ancora dei fondi straordinari statali sussidiari.
Staremo a vedere se il Ministero se ne farà bonariamente carico o se prevarranno le esigenze di bilancio e se quindi il costo del «corrispettivo aggiuntivo» resterà o meno un problema da risolversi all’interno del bilancio delle singole stazioni appaltanti anche con riferimento ai lavori eseguiti negli ultimi mesi del 2025.
Non è nemmeno chiaro il meccanismo applicabile ai contratti affidati a contraente generale dalle società del gruppo Ferrovie dello Stato e dall’Anas.
L’art. 1, comma, modificando il comma 12 dell’art.26 del DL Aiuti, stabilisce che a questi contratti si applicherà un incremento del 20% degli importi delle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori dal 1° gennaio 2022 fino all’adozione dei prezzari e comunque non oltre il 31 dicembre 2026 (art.491 comma 1 lettera a). Qui il testo usa in maniera più coerente la congiunzione «lavori eseguiti e contabilizzati» per cui si può escludere che nel nuovo meccanismo ricadano lavori eseguiti nel 2025. Non è però chiara la disciplina applicabile a questi contratti dopo il 31 dicembre 2026 o una volta che saranno adottai i prezzari, ma sembra potersi sostenere che essa dovrebbe essere riassorbita nella disciplina ”generale” di cui al comma 490 e quindi seguire le regole degli appalti ordinari.
Neppure è chiaro a quali prezziari ci si debba attenere in attesa della pubblicazione dei prezziari 2026. Probabilmente, in assenza di una diversa disposizione, non resta che applicare provvisoriamente i prezziari 2025, salvo adottare un sal di conguaglio non appena pubblicati i prezziari 2026. Ciò che è sicuro è che emettere un sal a importo contrattuale originario fino a pubblicazione dei prezziari omettendo il tempestivo riconoscimento all’appaltatore esporrebbe le direzioni dei lavori a responsabilità per ritardata contabilizzazione, mentre – come si è detto – omettere la tempestiva adozione di misure di reperimento di risorse per corrispondere il “nuovo corrispettivo”, costituirebbe inadempimento contrattuale del Committente.
Assai poco chiara la sorte dei contratti finanziati con il Fondo opere indifferibili (Foi), che stando alla lettura dell’ultimo periodo del comma 492 rimarrebbero assoggettati alla normativa ad essi applicabile e cioè all’art. 26 comma 7 che li esclude dal riconoscimento del Decreto Aiuti.
C’è da dire, però, che poiché quella introdotta non è una “proroga” del Decreto Aiuti, ma un vero e proprio “nuovo regime”, vi è anche spazio per sostenere che i contratti finanziati con il Foi di cui all’art. 26 comma 7, che sono poi quelli derivati da «procedure di affidamento delle opere pubbliche avviate successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto (n.d.r. 28 maggio 2022) e sino al 31 dicembre 2022 che siano relativi ad opere finanziate, in tutto o in parte, con le risorse previste dal regolamento (UE) 2021/240 e dal regolamento (UE) 2021/241» possano ritenersi inclusi applicazione dei commi 490 e seguenti. in virtù della natura novativa e sostitutiva del sistema.
Un vero e proprio mistero, infine, è il senso del comma 492 che stabilisce che entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della Legge, il Mit effettuerà una puntuale ricognizione degli interventi finanziati con risorse pubbliche rientranti nel campo di applicazione dei commi 490 e 491. A quale scopo non è chiaro, forse solo istituzionale, stante che il Mit è ormai ad ogni effetto estraneo alle onerose conseguenze dell’aggiornamento dei prezzi, lasciate tutte sulle spalle delle amministrazioni locali e delle stazioni appaltanti centrali e locali.
Nulla cambia invece per i contratti “ex –esodati” (cioè quei contratti messi in gara prima del 30 giugno 2023 ma il cui termine di presentazione dell’offerta scadeva successivamente a tale data) i quali, come noto, sono stati poi soccorsi dall’art.9 del Decreto infrastrutture n. 73 del 2025, che li ha beneficiati della possibilità di ricorrere al sistema revisionale previsto dal nuovo codice degli appalti.
Quindi, chi era già “fuori dal giro” rimane probabilmente tale, fatta salva la sorte incerta dei contratti Foi.
Per gli interventi di cui all’articolo 18, comma 2, del cd Decreto “Asset”, n. 104/2023, convertito con Legge 136/2023 è infine stabilito che, fino alla data di fine lavori, agli importi delle lavorazioni eseguite o contabilizzate dal direttore dei lavori dal 1° gennaio 2026 «si applica un adeguamento percentuale nel limite massimo del 35 per cento, calcolato come differenza tra la variazione percentuale dei prezzari utilizzati dalle società del gruppo Ferrovie dello Stato e dall’Anas S.p.A., vigenti alla data di stipula del contratto e alla data di contabilizzazione delle lavorazioni, e la percentuale corrispondente all’importo riconosciuto a titolo di adeguamento monetario, laddove previsto dalle clausole contrattuali, per le medesime lavorazioni». (art.491 comma 1 lettere b) e c). Quanto sopra «fermo restando l’adeguamento monetario laddove previsto dalle clausole contrattuali».
Insomma, una piccola rivoluzione sotto l’albero, che impone alle stazioni appaltanti un onere di azione tempestiva nell’ottica del principio di risultato di cui all’art. 1 del Codice mentre saranno deleterie inerzie di qualsiasi tipo. Sul punto probabilmente soccorre la recente riforma della responsabilità erariale.
FONTI Andrea Mattioli (*) “Enti Locali & Edilizia”
(*) MFA – Massimo Frontoni Avvocati