La soluzione accolta, pur autorevolmente sostenuta dall’Autorità e dal Consiglio di Stato, non può dirsi definitivamente pacifica
L’Autorità Anticorruzione, con il parere di precontenzioso 28 gennaio 2026, n. 26, torna ad occuparsi dei costi della manodopera nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici e, in particolare, della base di calcolo cui riferire il ribasso proposto in gara dall’operatore economico. Ancora più nello specifico, se tale ribasso debba essere riferito all’importo complessivo posto a base di gara, comprensivo dei costi della manodopera, ovvero all’importo decurtato di tali costi, qualificati come non ribassabili. Il problema interpretativo nasce dalla formulazione dell’art. 41, comma 14, del Dlgs n. 36 del 2023, disposizione che ha introdotto una formulazione lessicale significativamente diversa rispetto alla previgente disciplina, ma che, proprio per tale ragione, ha generato un contrasto giurisprudenziale tuttora non composto.
L’Autorità aderisce in modo esplicito al cosiddetto orientamento inclusivo, secondo cui i costi della manodopera, pur dovendo essere indicati separatamente e pur essendo assistiti da una forma di tutela rafforzata, continuano a far parte dell’importo a base di gara sul quale si applica il ribasso percentuale offerto. La non ribassabilità della manodopera, in questa prospettiva, non assume carattere assoluto, ma relativo, nel senso che l’operatore economico conserva la possibilità di dimostrare che il ribasso complessivo dell’offerta deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, senza che ciò comporti un pregiudizio per il trattamento economico dei lavoratori.
Tale ricostruzione viene giustificata, nel parere, mediante una lettura dell’art. 41, comma 14, che valorizza la finalità di trasparenza e di controllo sottesa all’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera. Secondo l’Autorità, infatti, la disposizione non avrebbe introdotto una scissione sostanziale dell’importo a base di gara, ma avrebbe imposto una separazione contabile e dichiarativa, finalizzata a rendere più agevole la verifica di congruità dell’offerta e il rispetto dei minimi salariali derivanti dalla contrattazione collettiva.
Il principio affermato si pone in continuità con l’indirizzo espresso dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 9577 del 4 dicembre 2025, nella quale si afferma che l’importo posto a base di gara resta unitario e comprensivo dei costi della manodopera, nonostante l’obbligo di evidenziazione separata di tali costi negli atti di gara. In tale ottica, il ribasso percentuale deve necessariamente essere riferito all’intero importo, pena la non comparabilità delle offerte e la violazione dei principi di par condicio e di trasparenza.
Occorre tuttavia evidenziare come la soluzione accolta, pur autorevolmente sostenuta dall’Autorità e dal Consiglio di Stato, non possa dirsi definitivamente pacifica. Una parte della giurisprudenza amministrativa di primo grado continua, infatti, a valorizzare il dato letterale dell’art. 41, comma 14, nella parte in cui afferma che i costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato a ribasso, giungendo a conclusioni opposte quanto alla base di calcolo dello sconto offerto. Di tale persistente oscillazione interpretativa, si è dato conto in questa rivista l’8 gennaio 2026.
Il caso
Il caso portato all’attenzione dell’Autorità in sede precontenziosa riguarda una procedura di gara per l’affidamento di un servizio, nella quale la stazione appaltante aveva predisposto una lex specialis particolarmente articolata sotto il profilo economico. I documenti di gara prevedevano espressamente che l’importo a base di gara includesse i costi della manodopera stimati dall’Amministrazione, specificando al contempo che tali costi non erano soggetti a ribasso, se non per dimostrate ragioni legate a una più efficiente organizzazione aziendale o a condizioni contributive di maggior favore.
In coerenza con tale impostazione, la legge di gara stabiliva che il ribasso percentuale offerto dovesse essere calcolato sull’importo complessivo a base di gara, comprensivo dei costi della manodopera, e richiedeva agli operatori economici di indicare separatamente, in sede di offerta, sia il ribasso percentuale sia i costi della manodopera effettivamente sostenuti. La modulistica predisposta dall’Amministrazione riportava altresì l’indicazione dell’importo dei costi non soggetti a ribasso, contribuendo a delineare un quadro regolatorio che, almeno nelle intenzioni della stazione appaltante, appariva coerente con l’orientamento inclusivo.
Nonostante ciò, all’esito dell’aggiudicazione, l’operatore economico risultato primo in graduatoria contestava la modalità di calcolo dell’importo contrattuale, sostenendo che il ribasso percentuale offerto doveva essere applicato all’importo a base di gara al netto dei costi della manodopera. Secondo tale prospettazione, l’indicazione, nella modulistica, della quota non soggetta a ribasso avrebbe legittimato una diversa base di calcolo dello sconto, con conseguente rideterminazione dell’importo di aggiudicazione.
La questione sottoposta all’Autorità ha carattere eminentemente interpretativo, che investe il rapporto tra la disciplina codicistica, la lex specialis e la concreta formulazione dell’offerta economica. In particolare, si tratta di stabilire se l’indicazione dei costi della manodopera come non ribassabili possa essere intesa come autorizzazione a escludere tali costi dalla base di calcolo del ribasso, ovvero se debba essere letta come presidio volto a impedire la compressione indebita del trattamento economico dei lavoratori.
Il parere
Il parere dell’Autorità ripercorre il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento. Muovendo dalla ricostruzione del contrasto interpretativo formatosi sull’art. 41, comma 14, l’Anac ribadisce la propria adesione all’orientamento inclusivo, già espresso in numerosi precedenti e fatto proprio anche dal giudice amministrativo di appello.
Secondo l’Anac, l’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera non incide sulla natura dell’importo a base di gara, che resta unitario e comprensivo di tutte le componenti di costo. La separazione richiesta dal legislatore ha una funzione essenzialmente informativa e di controllo, volta a rafforzare la tutela della manodopera e a consentire una più efficace verifica della sostenibilità dell’offerta, ma non determina l’espulsione di tali costi dal perimetro del ribasso.
In questa prospettiva, la clausola della lex specialis che qualifica i costi della manodopera come non ribassabili non può essere interpretata nel senso di consentire il calcolo del ribasso su una base ridotta. Essa va piuttosto intesa come affermazione del principio per cui il trattamento economico dei lavoratori non può essere inferiore ai livelli garantiti dal contratto collettivo applicato, ferma restando la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che eventuali scostamenti derivano da fattori organizzativi virtuosi.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”