Dal quadro esigenziale al progetto esecutivo, passando per documento di indirizzo della progettazione e PFTE: il nuovo Codice ridisegna il ciclo logico della progettazione delle opere pubbliche.
Il nuovo Codice dei contratti pubblici ha ridotto i livelli della progettazione da tre a due. Ma questo significa davvero che il processo progettuale sia diventato più semplice? E soprattutto, qual è il percorso che porta l’amministrazione dal fabbisogno iniziale alla realizzazione dell’opera pubblica?
Quando si parla di progettazione dei lavori pubblici nel D.Lgs. n. 36/2023, l’attenzione si concentra quasi sempre sui due livelli progettuali previsti dall’art. 41:
- il progetto di fattibilità tecnico-economica;
- il progetto esecutivo.
Il rischio, però, è quello di leggere il sistema come se la progettazione iniziasse direttamente da qui.
In realtà il quadro normativo disegnato dal Codice è più articolato. La progettazione non è soltanto una sequenza di elaborati tecnici, ma il punto di arrivo di un percorso che parte molto prima. Prima ancora di progettare un’opera, l’amministrazione deve chiarire quale esigenza intende soddisfare, quali risultati vuole ottenere e quali vincoli devono essere rispettati.
Per comprendere la logica del sistema è necessario leggere insieme gli articoli 41, 42, 43 e 44 del Codice con gli Allegati I.7, I.8 e I.9, che definiscono i contenuti dei documenti e gli strumenti che accompagnano l’intero processo progettuale.
Osservando queste disposizioni nel loro insieme emerge quello che può essere definito il vero ciclo logico della progettazione nel nuovo Codice.
Il punto di partenza: il quadro esigenziale
Il primo passaggio è rappresentato dal quadro esigenziale, disciplinato dall’Allegato I.7.
Si tratta del documento attraverso il quale il committente pubblico individua le esigenze che giustificano l’intervento. In questa fase l’amministrazione definisce gli obiettivi generali da perseguire e i fabbisogni che l’opera dovrà soddisfare, indicando anche le esigenze qualitative e quantitative della collettività o dell’utenza destinataria.
Non si tratta ancora di progettazione. Il quadro esigenziale appartiene alla fase di programmazione e serve a chiarire quale problema l’amministrazione intende affrontare e quali prestazioni dovrà garantire l’intervento.
La norma stabilisce espressamente che la redazione di questo documento è di esclusiva competenza del committente, perché è l’amministrazione che deve individuare il bisogno pubblico da soddisfare prima ancora che venga avviata la progettazione.
Il confronto tra le possibili soluzioni: il DOCFAP
Una volta definite le esigenze dell’intervento, il sistema prevede la possibilità di redigere il Documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP).
Questo documento non è sempre necessario. Viene utilizzato soprattutto per interventi di maggiore complessità, quando è opportuno analizzare più soluzioni prima di individuare quella da sviluppare.
Il DOCFAP consente di confrontare diversi scenari progettuali e di valutarne gli effetti sotto il profilo tecnico, economico e ambientale. In questa fase vengono quindi analizzate diverse ipotesi di intervento con l’obiettivo di individuare la soluzione più adeguata rispetto agli obiettivi dell’amministrazione.
Si tratta di uno strumento utile perché permette di assumere decisioni più consapevoli prima di avviare la progettazione vera e propria.
Il documento di indirizzo della progettazione
Il passaggio successivo è rappresentato dal Documento di indirizzo della progettazione (DIP), uno degli atti più importanti dell’intero sistema.
Il DIP viene predisposto dalla stazione appaltante attraverso il responsabile unico del progetto (RUP) e ha il compito di tradurre le esigenze dell’amministrazione in indicazioni operative per la progettazione. In questo documento vengono definiti i requisiti che l’opera dovrà soddisfare, i vincoli tecnici e normativi da rispettare e i criteri che guideranno lo sviluppo del progetto.
Il documento di indirizzo non è un semplice atto amministrativo. È lo strumento attraverso il quale l’amministrazione stabilisce quale risultato deve essere raggiunto attraverso la progettazione.
Il progettista non parte quindi da una pagina vuota, ma dalle indicazioni già definite dall’amministrazione nel documento di indirizzo della progettazione.
Il rapporto tra DIP e progettazione
Su questo punto si concentra uno degli equivoci più frequenti nella lettura del nuovo Codice.
Spesso si pensa che il progetto di fattibilità tecnico-economica (PFTE) sia il momento in cui si definiscono le esigenze dell’intervento. In realtà il sistema normativo stabilisce qualcosa di diverso. Le esigenze dell’amministrazione vengono chiarite prima, proprio attraverso il documento di indirizzo della progettazione.
Il PFTE non serve a stabilire cosa vuole l’amministrazione, ma a individuare la soluzione progettuale che consente di soddisfare le esigenze già definite nel DIP.
Questo rapporto emerge chiaramente anche dalla disciplina della verifica della progettazione. L’ art. 42 stabilisce infatti che il progetto deve essere verificato con riferimento alla rispondenza rispetto al documento di indirizzo della progettazione, che diventa quindi il parametro attraverso cui si valuta la qualità della progettazione.
Il progetto di fattibilità tecnico-economica
Solo dopo questa fase preliminare si entra nella vera e propria progettazione dell’opera.
Il primo livello progettuale previsto dall’art. 41 del Codice è il progetto di fattibilità tecnico-economica (PFTE). Questo livello progettuale individua, tra le diverse possibili soluzioni, quella che presenta il miglior rapporto tra costi e benefici per la collettività.
Il PFTE sviluppa le indagini e gli studi necessari per definire l’intervento, individua le caratteristiche dimensionali e funzionali dell’opera e contiene gli elementi necessari per ottenere le autorizzazioni e le approvazioni previste dalla normativa.
In questa fase trovano spazio anche le verifiche specialistiche richieste dalla normativa. Tra queste rientra, quando necessario, la verifica preventiva dell’interesse archeologico disciplinata dall’ Allegato I.8 del Codice, che consente di accertare eventuali interferenze con il patrimonio archeologico prima della realizzazione dell’opera.
Il PFTE svolge quindi una funzione centrale nel processo decisionale dell’amministrazione, perché consente di valutare la sostenibilità tecnica ed economica dell’intervento prima di procedere alla fase successiva.
Quando il PFTE può essere posto a base di gara
Nel nuovo Codice il progetto di fattibilità tecnico-economica ha assunto un ruolo molto più rilevante rispetto al passato, ma è importante evitare un equivoco che nella pratica si sta diffondendo.
Il PFTE non è automaticamente il progetto posto a base di gara. In via generale, la gara per l’affidamento dei lavori viene bandita sulla base del progetto esecutivo, perché questo livello progettuale contiene tutte le informazioni necessarie per definire con precisione le lavorazioni da eseguire.
Esiste però una diversa configurazione prevista dal Codice. L’ art. 44 consente alle stazioni appaltanti qualificate di affidare con un unico contratto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori (appalto integrato), utilizzando come base di gara il progetto di fattibilità tecnico-economica.
In questo caso il PFTE rappresenta il livello progettuale su cui viene impostata la gara, mentre il progetto esecutivo viene redatto dall’operatore economico aggiudicatario prima dell’avvio dei lavori.
Questo significa che il sistema ammette due configurazioni operative:
- gara su progetto esecutivo, quando la progettazione è sviluppata integralmente dalla stazione appaltante
- gara su PFTE, quando si ricorre all’appalto integrato per l’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dei lavori.
Proprio su questo punto si sta registrando un errore abbastanza diffuso. Alcune stazioni appaltanti stanno trattando il PFTE come se fosse automaticamente il progetto di gara nel nuovo Codice. In realtà il PFTE diventa base di gara solo quando l’amministrazione decide di ricorrere all’appalto integrato.
Nel nuovo Codice, quindi, il PFTE non sostituisce il progetto esecutivo ma ne costituisce il presupposto progettuale, salvo i casi in cui l’amministrazione scelga di ricorrere all’appalto integrato.
Il progetto esecutivo
Il secondo livello progettuale previsto dal Codice è il progetto esecutivo.
Questo livello sviluppa il massimo grado di dettaglio necessario per la realizzazione dell’opera. Tutti gli elementi dell’intervento vengono definiti in modo completo, fino alla determinazione delle lavorazioni, dei costi e dei tempi di realizzazione.
Il progetto esecutivo contiene tra l’altro il computo metrico estimativo, il cronoprogramma dei lavori e il piano di manutenzione dell’opera per l’intero ciclo di vita.
È quindi il livello progettuale che rende l’opera cantierabile e consente alla stazione appaltante di procedere all’affidamento dei lavori.
La verifica e la validazione del progetto
Il processo progettuale non si conclude con la redazione degli elaborati.
L’art. 42 del Codice prevede un sistema di verifica della progettazione finalizzato ad accertare che il progetto sia conforme alla normativa vigente e risponda alle esigenze definite nel documento di indirizzo della progettazione.
La verifica si svolge durante lo sviluppo della progettazione, in relazione al livello progettuale previsto per l’appalto, e rappresenta uno strumento di controllo tecnico della qualità del progetto.
L’esito di questa attività confluisce nella validazione del progetto posto a base di gara, che costituisce l’atto formale attraverso cui il responsabile del procedimento recepisce gli esiti della verifica e attesta la correttezza del progetto.
Il bando o la lettera di invito devono riportare gli estremi dell’avvenuta validazione del progetto.
Il triangolo tra DIP, PFTE e verifica
Nel nuovo sistema emerge un aspetto che spesso passa inosservato ma che incide profondamente sull’organizzazione della progettazione pubblica.
Il rapporto tra DIP, PFTE e verifica della progettazione crea una sorta di triangolo che ridefinisce il ruolo del responsabile del progetto.
Il documento di indirizzo della progettazione rappresenta il punto di partenza, perché definisce le esigenze e i requisiti delle prestazioni che l’opera dovrà garantire. Il progetto di fattibilità tecnico-economica sviluppa queste indicazioni individuando la soluzione progettuale più adeguata. La verifica della progettazione accerta infine che il progetto risponda alle esigenze espresse nel documento di indirizzo della progettazione e sia conforme alla normativa vigente.
In questo schema il responsabile del progetto assume un ruolo centrale. Non si limita a coordinare la procedura, ma diventa il soggetto che assicura la coerenza tra gli obiettivi dell’amministrazione, lo sviluppo della progettazione e il controllo della qualità tecnica del progetto.
Il ciclo logico della progettazione nel nuovo Codice
Se si osserva l’intero sistema nel suo complesso emerge una sequenza molto chiara.
Il percorso che porta alla realizzazione di un’opera pubblica non inizia con la progettazione, ma con la definizione delle esigenze dell’amministrazione. Solo dopo questa fase preliminare si sviluppano le attività progettuali vere e proprie.
Dalla lettura coordinata del Codice e degli allegati è possibile ricostruire il seguente ciclo logico:
- quadro esigenziale;
- eventuale documento di fattibilità delle alternative progettuali;
- documento di indirizzo della progettazione;
- progetto di fattibilità tecnico-economica;
- progetto esecutivo;
- verifica e validazione del progetto.
Il passaggio più delicato è quello che collega il documento di indirizzo della progettazione al progetto di fattibilità tecnico-economica. È proprio in questo momento che gli obiettivi dell’amministrazione vengono trasformati in una soluzione progettuale.
Un sistema che cambia il modo di progettare le opere pubbliche
La vera novità del nuovo Codice non consiste soltanto nella riduzione dei livelli progettuali.
Il legislatore ha costruito un sistema nel quale la progettazione diventa il risultato di un percorso progressivo che parte dalla definizione delle esigenze pubbliche e si sviluppa attraverso passaggi successivi tra loro coerenti.
Dalla programmazione dell’intervento alla verifica del progetto, ogni fase è pensata per garantire che l’opera risponda effettivamente ai fabbisogni dell’amministrazione e della collettività.
In questa prospettiva la progettazione non è più soltanto un insieme di elaborati tecnici. Diventa il momento in cui l’amministrazione definisce, orienta e controlla l’intero ciclo di vita dell’opera pubblica.
FONTI “LavoriPubblici.it”