I dati dello studio ANAC sull’effetto soglia nel mercato dei servizi e forniture, dove manca il confronto competitivo: l’analisi 2021-2024 mostra concentrazione degli importi sotto soglia e adattamento delle stazioni appaltanti alle regole
Nel mercato dei contratti pubblici dei servizi e delle forniture c’è un dato che, più di ogni altro, racconta come sono cambiati gli equilibri negli ultimi anni: oltre nove affidamenti su dieci avvengono oggi tramite affidamento diretto.
La conferma arriva con l’analisi di ANAC su questo settore del mercato, che copre il quadriennio 2021–2024, fotografando gli effetti combinati della decretazione emergenziale post-pandemica e del nuovo Codice dei contratti pubblici.
È in questo arco temporale che il sistema si è progressivamente spostato verso modalità semplificate, prima con il DL 76/2020 e il DL 77/2021 e poi con il D.Lgs. n. 36/2023, che ha consolidato un assetto ormai stabilizzato.
Lo studio non si limita però a misurare quanto pesino gli affidamenti diretti, ma prova a rispondere a una domanda più sottile e, per certi versi, più rilevante: le soglie normative influenzano anche il comportamento delle stazioni appaltanti nella determinazione degli importi?
Accanto a questo, l’analisi entra nel merito degli oggetti contrattuali (attraverso le categorie CPV) e delle caratteristiche delle amministrazioni che utilizzano maggiormente queste procedure, basandosi su un dataset costruito escludendo gli estremi della distribuzione (sotto i 5.000 euro e sopra i 25 milioni), così da concentrarsi sul cuore effettivo del mercato.
Appalti di servizi e forniture: il peso degli affidamenti diretti nel mercato
Il primo dato rilevante è che gli affidamenti diretti rappresentano la modalità largamente prevalente in termini di numero di procedure. Nel quadriennio osservato si passa da oltre il 92% del 2021 a valori che superano stabilmente il 95% negli anni successivi, con una leggera flessione nel 2024 che non modifica però il quadro complessivo.
Questo significa che la competizione formale, almeno nel segmento sottosoglia dei servizi e delle forniture, è ormai residuale sul piano numerico, dove l’affidamento diretto rappresenta una modalità ordinaria di gestione degli acquisti pubblici.
Se però si sposta lo sguardo dal numero delle procedure al loro valore economico, il quadro si riequilibra. Gli affidamenti diretti incidono in misura molto più contenuta sugli importi complessivi, con una crescita progressiva fino al 2023 e una riduzione nel 2024. In altri termini, il sistema è caratterizzato da una forte polarizzazione: tantissime procedure di importo contenuto gestite in via diretta, mentre il valore complessivo resta in larga parte nelle procedure sopra soglia.
Le soglie e gli effetti delle riforme
Questo assetto è sicuramente il risultato diretto delle scelte normative adottate negli ultimi anni. L’innalzamento delle soglie operato con i provvedimenti emergenziali ha infatti ampliato in modo significativo lo spazio dell’affidamento diretto, introducendo una forte discontinuità rispetto al passato.
Il D.Lgs. n. 36/2023 ha poi reso strutturale questa impostazione, trasformando una deroga temporanea in una regola ordinaria. È qui che emerge il punto più interessante: le soglie non si limitano a delimitare il campo di applicazione delle procedure, ma finiscono per orientare le scelte operative delle amministrazioni, definendo il modo in cui vengono costruiti gli affidamenti stessi, a partire dalla determinazione dell’importo.
Il fenomeno dell’addensamento sottosoglia
L’analisi delle distribuzioni degli importi mette in evidenza un fenomeno che nella prassi era già percepito, ma che qui trova una conferma quantitativa molto chiara: la concentrazione degli affidamenti immediatamente al di sotto delle soglie.
Il caso più evidente è quello della fascia tra 135.000 e 140.000 euro, che negli anni più recenti registra una crescita molto significativa sia in termini di numero di procedure sia di valore complessivo. A fronte di migliaia di affidamenti collocati appena sotto la soglia, il numero di procedure immediatamente sopra il limite crolla in modo drastico.
Il numero riflette un comportamento sistematico, in cui le soglie diventano, di fatto, un punto di attrazione attorno al quale si distribuiscono gli importi, con una evidente tendenza a “fermarsi prima” del limite normativo.
Effetto soglia: come si sposta il valore degli affidamenti
Questo fenomeno non riguarda solo il numero delle procedure, ma anche il loro peso economico. La fascia immediatamente sotto soglia cresce in modo rilevante anche in termini di valore, passando in pochi anni da poche centinaia di milioni a oltre un miliardo e mezzo di euro.
Parallelamente aumenta anche la quota percentuale sul totale degli affidamenti diretti, segno che non si tratta di un fenomeno marginale ma di una vera e propria riallocazione del valore all’interno del mercato.
È qui che l’effetto delle modifiche normative appare più evidente: l’innalzamento delle soglie non ha solo ampliato il perimetro degli affidamenti diretti, ma ha anche attratto verso il sottosoglia una parte significativa degli importi.
Un elemento particolarmente interessante è che questo tipo di concentrazione non è legato a una singola soglia. Già negli anni precedenti si osservavano fenomeni analoghi in corrispondenza di limiti più bassi, con una forte presenza di affidamenti nelle fasce immediatamente inferiori. Questo significa che il comportamento delle stazioni appaltanti non è occasionale, ma si adatta dinamicamente al quadro normativo: quando la soglia si sposta, si sposta anche la distribuzione degli importi.
Le categorie CPV più esposte
L’analisi per categorie CPV evidenzia che il fenomeno non è uniforme: alcuni settori risultano particolarmente sensibili all’effetto soglia, in particolare quelli legati ai servizi professionali, come ingegneria, architettura, consulenza e servizi legali.
Si tratta di ambiti in cui il prezzo è meno rigidamente determinato e in cui esiste una maggiore discrezionalità nella costruzione dell’affidamento. In questi casi è più facile che l’importo venga calibrato in prossimità della soglia.
Al contrario, nei settori caratterizzati da prezzi standardizzati o da forte regolazione, come il farmaceutico o i dispositivi medici, il fenomeno è molto meno evidente, proprio perché esistono vincoli esterni che limitano la possibilità di modulare gli importi.
Il ruolo della dimensione delle stazioni appaltanti
Anche la dimensione delle stazioni appaltanti incide in modo significativo: le amministrazioni più piccole fanno un ricorso ancora più intenso agli affidamenti diretti, con percentuali che superano stabilmente il 96% e che, nei casi più estremi, arrivano oltre il 98%.
Questo dipende dal fatto che le strutture di dimensioni ridotte hanno minori risorse e competenze per gestire procedure complesse e tendono quindi a privilegiare strumenti più semplici e rapidi.
In questo contesto il fenomeno dell’addensamento sotto soglia risulta più marcato, segno che la combinazione tra vincoli organizzativi e incentivi normativi produce effetti molto concreti sulle scelte operative.
Bunching: la prova econometrica dell’effetto soglia
Il passaggio più tecnico dello studio riguarda l’applicazione di un modello econometrico che consente di stimare in modo rigoroso l’effetto soglia. Dai risultati emerge che esiste un eccesso significativo di affidamenti immediatamente sotto il limite e, specularmente, un vuoto subito sopra.
In alcuni casi il numero di procedure osservate è di gran lunga superiore a quello che ci si aspetterebbe in assenza di vincoli normativi, a conferma che non si tratta di una distribuzione naturale ma di un comportamento indotto.
Affidamenti diretti e mercato: cosa emerge dai dati ANAC
Nel complesso, lo studio dimostra come gli affidamenti diretti siano diventati la modalità dominante nel mercato dei servizi e delle forniture e il sistema mostra un adattamento evidente agli incentivi introdotti dal legislatore.
L’addensamento sotto soglia non viene qualificato in termini patologici, ma rappresenta comunque un segnale forte del modo in cui le regole incidono sulle scelte delle amministrazioni.
Un elemento che, inevitabilmente, riporta al centro il tema dell’equilibrio tra semplificazione e apertura del mercato, destinato a rimanere uno dei nodi principali anche nelle future evoluzioni della disciplina.
FONTI “LavoriPubblici.it”