Il Consiglio di Stato riforma una sentenza del TAR e chiarisce quando la volontà di ricorrere al subappalto necessario può ritenersi validamente dichiarata. Al centro della decisione il contenuto delle dichiarazioni rese nel DGUE, le categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria e il confine tra semplice chiarimento e modifica dell’offerta.
Quando un operatore economico è privo della qualificazione richiesta per alcune categorie scorporabili, come deve dichiarare il ricorso al subappalto necessario?
È indispensabile indicare espressamente tale istituto oppure è sufficiente che la relativa volontà emerga dalla documentazione di gara?
La risposta arriva dal Consiglio di Stato con la sentenza del 17 aprile 2026, n. 3053 che ha riformato una decisione del TAR relativa a una procedura PNRR e ha affrontato uno dei temi più discussi in materia di qualificazione SOA e subappalto.
Al centro della controversia vi erano le dichiarazioni rese nel DGUE da un raggruppamento temporaneo privo della qualificazione richiesta per alcune categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria. Secondo il giudice di primo grado tali dichiarazioni erano troppo generiche. Di diverso avviso Palazzo Spada, che ha ritenuto già chiaramente manifestata la volontà di affidare a terzi le lavorazioni che il raggruppamento non avrebbe potuto eseguire direttamente.
Quando il subappalto necessario consente di partecipare alla gara
La vicenda ha avuto origine nell’ambito di una procedura per l’affidamento di lavori di riqualificazione ed efficientamento finanziati con fondi PNRR. La gara si è svolta mediante il meccanismo dell’inversione procedimentale previsto dall’art. 107, comma 3, del D.Lgs. n. 36/2023, con l’esame prioritario delle offerte e la successiva verifica della documentazione amministrativa del concorrente risultato primo classificato.
Dopo l’aggiudicazione, la terza classificata ha impugnato gli atti sostenendo che il raggruppamento vincitore fosse privo delle qualificazioni richieste per alcune categorie scorporabili e che non avesse dichiarato in modo sufficientemente preciso il ricorso al subappalto necessario.
In particolare, oltre alla categoria prevalente OG1, il disciplinare prevedeva infatti diverse categorie scorporabili, tra cui OS30, OS18-A e OG9, tutte soggette a qualificazione obbligatoria. Ai sensi dell’art. 100 del D.Lgs. n. 36/2023, il possesso della relativa attestazione SOA costituiva un requisito di ordine speciale necessario per partecipare alla procedura.
Il raggruppamento risultato aggiudicatario disponeva delle qualificazioni richieste per la categoria prevalente e per alcune categorie scorporabili, ma risultava privo delle attestazioni SOA relative alle categorie OS30, OS18-A e OG9.
Proprio questa circostanza ha dato origine al contenzioso: in presenza della mancanza della qualificazione richiesta per determinate categorie scorporabili, infatti, l’operatore economico non può eseguire direttamente le relative lavorazioni. Da qui la necessità di ricorrere al subappalto necessario, istituto che consente di affidare tali lavorazioni a un’impresa in possesso dei requisiti richiesti.
La questione non riguardava quindi la possibilità di utilizzare il subappalto necessario, ma la sufficienza delle dichiarazioni rese nel DGUE per manifestare tale scelta.
Le dichiarazioni rese nel DGUE
Per comprendere la decisione del Consiglio di Stato è necessario soffermarsi sul contenuto delle dichiarazioni contestate.
Nel DGUE la mandataria aveva dichiarato di voler subappaltare «tutte le lavorazioni previste dal presente appalto e consentite dall’ art. 119 del D.Lgs. n. 36/2023» entro il limite del 49,99%. La mandante aveva invece dichiarato di voler subappaltare lavorazioni relative a impianti idrici, elettrici, telefonici, di condizionamento, scavi, trasporti, carpenteria metallica e pavimentazioni entro il limite del 30%.
Per il TAR tali dichiarazioni non consentivano di individuare con sufficiente precisione il ricorso al subappalto necessario nelle categorie per le quali il raggruppamento non possedeva la qualificazione richiesta.
Palazzo Spada ha invece seguito un percorso argomentativo diverso, richiamando innanzitutto il proprio orientamento secondo cui, in presenza di più possibili interpretazioni della disciplina di gara, deve essere preferita quella che consente la partecipazione del maggior numero di operatori economici.
Il Collegio, tuttavia, non ha fondato la propria decisione soltanto su tale principio. Prima ancora, ha escluso il presupposto sul quale si basava la decisione del TAR, affermando che le dichiarazioni rese dalle imprese non presentavano «alcun elemento di genericità». Secondo i giudici, infatti, dalla documentazione originariamente depositata emergeva già la volontà del raggruppamento di affidare a terzi le lavorazioni che non avrebbe potuto eseguire direttamente per mancanza delle necessarie qualificazioni SOA.
La dichiarazione resa in gara è stata quindi ritenuta già idonea a manifestare il ricorso al subappalto necessario.
Il Consiglio di Stato non ha ritenuto di recuperare una dichiarazione incompleta attraverso successivi chiarimenti, ma ha affermato che la volontà di ricorrere al subappalto necessario fosse già chiaramente desumibile dalla documentazione presentata in gara.
Il DGUE e la distinzione tra subappalto facoltativo e necessario
Un ulteriore elemento valorizzato dal Collegio riguarda la struttura del Documento di Gara Unico Europeo.
Il Consiglio ha osservato che il modello standard del DGUE contiene un’unica sezione dedicata al subappalto e non distingue tra subappalto facoltativo e subappalto necessario. Per questa ragione, non può essere richiesto all’operatore economico di utilizzare particolari formule o di qualificare espressamente il subappalto come “necessario” o “qualificatorio”.
La verifica, piuttosto, deve concentrarsi sul contenuto complessivo delle dichiarazioni rese e sulla possibilità di ricavare da esse la volontà dell’operatore economico di affidare a terzi le lavorazioni per le quali non possiede la qualificazione richiesta.
A sostegno di tale conclusione, il Collegio ha richiamato anche un proprio precedente nel quale era stata ritenuta sufficiente una dichiarazione di subappalto formulata nei limiti consentiti dalla normativa vigente, senza ulteriori specificazioni.
I chiarimenti successivi e il divieto di modifica dell’offerta
Una volta accertato che la volontà di ricorrere al subappalto necessario era già presente nella documentazione originaria, il Consiglio di Stato ha affrontato anche il tema dei chiarimenti successivamente richiesti dalla stazione appaltante.
In risposta alla richiesta di integrazione, le imprese avevano depositato una nota esplicativa e nuovi DGUE nei quali avevano precisato che le categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria sarebbero state integralmente subappaltate a imprese qualificate.
Secondo il Collegio, tali dichiarazioni hanno costituito mere specificazioni di una volontà già manifestata in sede di gara. I nuovi documenti non hanno introdotto elementi ulteriori né modificato il contenuto dell’offerta originaria, ma hanno semplicemente reso più esplicito quanto risultava già desumibile dalla documentazione inizialmente presentata.
Di conseguenza, è stato escluso che vi fosse stata una modifica postuma della domanda di partecipazione o un’integrazione sostanziale dell’offerta.
Il principio affermato dal Consiglio di Stato
Alla luce di tali considerazioni, il Consiglio di Stato ha accolto gli appelli proposti dalla stazione appaltante e dall’aggiudicataria, riformando la decisione del TAR che aveva annullato l’aggiudicazione.
La pronuncia offre un chiarimento importante in materia di subappalto necessario e di contenuto delle dichiarazioni rese in gara. Quando dalla documentazione presentata dal concorrente è possibile comprendere che determinate lavorazioni saranno affidate a terzi perché l’operatore economico non possiede la qualificazione richiesta per eseguirle direttamente, la volontà di ricorrere al subappalto necessario deve ritenersi validamente manifestata.
In quest’ottica, eventuali chiarimenti richiesti dalla stazione appaltante non determinano una modifica dell’offerta se si limitano a precisare un contenuto già desumibile dalla documentazione originariamente prodotta.
La sentenza conferma quindi che, in casi come quello esaminato, ciò che conta non è l’utilizzo di una particolare formula o il richiamo espresso al subappalto necessario, ma la possibilità di ricavare dalla documentazione di gara la volontà dell’operatore economico di affidare a terzi le lavorazioni per le quali non possiede la necessaria qualificazione SOA.
FONTI “LavoriPubblici.it”