Le indicazioni del ministero chiariscono differenze tra revisione ordinaria e straordinaria, criteri di attivazione, limiti al cumulo e obblighi delle stazioni appaltanti. Focus anche sulla tutela della filiera e sul ruolo degli indici Istat nei contratti di durata
Le Linee guida recentemente emanate dal Mit per fornire indicazioni operative per l’attuazione della revisione prezzi nelle forniture e nei servizi presentano un rilievo significativo sotto molti aspetti. In primo luogo, offrono un inquadramento generale della materia, utile per contestualizzare le modalità di applicazione dell’istituto revisionale. In secondo luogo, forniscono interessanti precisazioni sui caratteri della revisione prezzi e in particolare sulla differenza tra revisione prezzi ordinaria e straordinaria. Infine, danno indicazioni operative molto puntuali alle stazioni appaltanti, particolarmente importanti anche in una logica di uniformità dei relativi comportamenti.
Inquadramento generale
Nella prima parte delle Linee guida viene operato un inquadramento generale della revisione prezzi, di cui viene in primo luogo ricordata la ratio. L’istituto ha la funzione di mantenere inalterato l’originario equilibrio contrattuale nella fase esecutiva dei contratti di durata, che può essere alterato dal semplice decorso del tempo ovvero da eventi sopravvenuti particolarmente significativi che provocano oscillazioni del mercato.
Interessanti sono le considerazioni che ricollegano l’’istituto revisionale ai principi generali del Dlgs 36. Vengono infatti in rilievo sia il principio del risultato, che impone agli enti appaltanti di perseguire la massima utilità coniugando qualità, economicità e certezza dei tempi, sia il principio della fiducia, che indirizza l’azione amministrativa alla leale collaborazione e a criteri di proporzionalità e ragionevolezza. Ma una funzione fondamentale viene riconosciuta al principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, sancito dall’articolo 9, che impone che tale equilibrio rimanga inalterato durante tutta la durata dell’esecuzione delle prestazioni.
Tali principi trovano poi concretizzazione esplicita nell’articolo 60 del Dlgs 36. L’articolo prevede un vero e proprio obbligo per le stazioni appaltanti di inserire nei contratti clausole di revisione prezzi, e delinea due diversi strumenti: la revisione prezzi ordinaria e quella straordinaria (come vedremo, l’obbligo sussiste solo per quest’ultima).
Si tratta di strumenti complementari, nel senso che non si escludono a vicenda ma possono operare in parallelo, essendo indirizzati a disciplinare fenomeni diversi. La revisione prezzi ordinaria intende regolare le oscillazioni fisiologiche dei prezzi nei contratti di durata, che possono comunque alterare l’originario equilibrio contrattuale. La revisione prezzi straordinaria è invece finalizzata a fronteggiare scostamenti di natura eccezionale, come tali non governabili con gli strumenti ordinari.
Significative sono le considerazioni relative al rischio imprenditoriale. Le Linee guida sottolineano come il contratto di appalto resti per sua natura un contratto aleatorio, che implica l’assunzione del rischio di impresa in capo all’appaltatore. Di conseguenza la revisione prezzi non ha la funzione di annullare questo rischio, ma solo quello di ricondurlo nei limiti fisiologici che erano stati definiti in sede di stipula del contratto e che l’appaltatore si era consapevolmente assunto con la presentazione dell’offerta.
Per esprime compiutamente questo concetto la giurisprudenza amministrativa ha evidenziato la funzione riequilibratrice e non già puramente conservativa della revisione prezzi. Profilo che viene peraltro avvalorato dal fatto che nel sistema complessivo l’attendibilità originaria dell’offerta deve essere accertata dalla stazione appaltante anche attraverso l’eventuale verifica di anomalia. In questo senso, la revisione prezzi opera esclusivamente per confermare l’affidabilità dell’offerta e l’originario equilibrio contrattuale che dalla stessa è derivato.
I principi sopra riassunti rendono evidente che la revisione prezzi opera per i contratti di durata, cioè per quei contratti in cui le prestazioni si prolungano per un periodo significativo e il cui equilibrio può quindi risentire del decorso del tempo.
Sono contratti di durata – anche secondo le indicazioni fornite dalla giurisprudenza – quelli caratterizzati da prestazioni continuative in cui la componente temporale incide non solo sulla durata delle stesse, ma espone l’operatore all’oscillazione dei fattori produttivi. Sono tali, ad esempio, i servizi di pulizia, vigilanza, ristorazione, facility management, Ict.
In questo contesto, le Linee guida sottolineano come l’istituito revisionale rappresenti un elemento essenziale dei contratti pubblici, e in quanto tale il legislatore ha ritenuto obbligatorio – almeno per la revisione straordinaria – l’inserimento delle relative clausole nella documentazione di gara e poi nei contratti. L’essenzialità dell’istituto deriva non solo dalla sua funzione di adeguamento tecnico – economico, ma anche in termini di presidio di legalità e trasparenza, anche ai fini del corretto svolgimento del confronto concorrenziale.
Sotto questo profilo, assume particolare significato il rilievo che le Linee guida danno alla necessità che il meccanismo revisionale sia uno strumento di tutela non solo per l’appaltatore, ma anche per i subappaltatori, dovendo quindi riguardare l’intera filiera contrattuale.
Secondo dei meccanismi di cui si dirà meglio più avanti, l’obiettivo è che l’applicazione dell’istituto divenga non solo uno strumento tecnico di riequilibro delle prestazioni, ma anche un presidio di equità economica e sociale a tutela anche delle micro, piccole e medie imprese che operano nel sistema in qualità di subappaltatori.
Revisione prezzi ordinaria e straordinaria
Come detto, l’articolo 60 del Dlgs 36 delinea due tipologie di revisione, quella ordinaria e quella straordinaria. Iniziando da quella straordinaria, la stessa trova la sua disciplina nel comma 2, lettera b). Il meccanismo revisionale si applica quando si verificano variazioni anomale e imprevedibili dei costi, tali da incidere in misura rilevante sull’equilibrio contrattuale. Nello specifico, l’incremento del costo della fornitura o del servizio deve superare la soglia del 5% e viene riconosciuto, a titolo di revisione prezzi, l’80% dell’eccedenza di tale 5% (che quindi opera sostanzialmente in termini di franchigia).
Le concrete modalità di funzionamento delle clausole di revisione prezzi sono definite nell’Allegato II – 2 bis, che riporta anche la corrispondenza tra indici Istat e classificazioni Cpv, che consente di individuare gli specifici indici da applicare in relazione alle diverse tipologie di servizi.
Le clausole di revisione prezzi straordinaria, oltre a dover essere inserite obbligatoriamente nei contratti, devono anche essere attivate autonomamente dalle stazione appaltanti, a prescindere cioè da ogni istanza da parte dell’appaltatore. Viene infine ricordato che la revisione prezzi straordinaria non trova applicazione per gli appalti di forniture e servizi il cui prezzo sia stato originariamente determinato sulla base di una indicizzazione intrinseca e automatica, propria dei vari settori di riferimento, che renderebbe la revisione prezzi una evidente duplicazione (articolo 60, comma 4 – ter).
La revisione prezzi ordinaria è invece disciplinata dal comma 2-bis dell’articolo 60. La sua funzione è quella di mantenere inalterato l’originario equilibrio contrattuale, con un meccanismo di indicizzazione programmato, che compensi le variazioni fisiologiche dei costi da sostenere per l’esecuzione delle prestazioni. Come detto in precedenza, l’eventuale attivazione della clausola revisione ordinaria non impedisce l’applicazione della revisione straordinaria, qualora se ne verifichino i presupposti. Viene tuttavia operata un’importante puntualizzazione, riconducibile al condivisibile principio secondo cui la contemporanea applicazione della revisione sia ordinaria che straordinaria non può tradursi in una duplicazione degli importi dovuti all’appaltatore. Per evitare questo effetto distorsivo, viene indicato che gli incrementi del corrispettivo riconosciuti in virtù della revisione ordinaria non concorrono al raggiungimento della soglia per l’attivazione della revisione straordinaria.
Secondo questa interpretazione, opererebbe quindi un meccanismo di sterilizzazione, in base al quale ai fini di calcolare gli incrementi di costo che fanno superare la soglia del 5 % non si tiene conto di quanto già riconosciuto a titolo di revisione prezzi ordinaria. In realtà in questo modo non sembra esservi una piena adesione al divieto di duplicazione degli importi, che dovrebbe implicare che ciò che viene riconosciuto a titolo di revisione ordinaria venga detratto da ciò che deve essere riconosciuto a titolo di revisione straordinaria.
Vengono infine ribadite le coperture per far fronte agli oneri derivanti dall’applicazione della revisione sia ordinaria che straordinaria. Secondo quanto previsto dall’articolo 60, comma 5 a tali oneri le stazioni appaltanti devono far fronte ricorrendo, in ordine di priorità, a: somme per imprevisti risultanti dal quadro economico dell’intervento, nei limiti del 50%; ribassi d’asta non vincolati; economie su altri interventi per i quali siano stati emessi i certificati di regolare esecuzione, nei limiti della risorse autorizzate disponibili.
La clausola della revisione prezzi ordinaria
Mentre le modalità di funzionamento della revisione straordinaria sono definite per legge attraverso il meccanismo sopra analizzato, il contenuto e le modalità di funzionamento delle clausole di revisione ordinaria sono rimesse alla discrezionalità delle singole stazioni appaltanti. A differenza della revisione prezzi straordinaria, l’inserimento nei contratti delle clausole di revisione prezzi ordinaria costituisce una facoltà delle stazioni appaltanti. Queste ultime restano quindi libere di decidere sia se inserire tali clausole sia di definirne il contenuto, che varia a seconda dei settori di riferimento per ognuno dei quali i fattori di costo sono diversamente articolati nella loro incidenza.
La discrezionalità riconosciuta agli enti appaltanti è tuttavia definita da alcuni criteri e limiti. In primo luogo, gli stessi devono verificare preventivamente l’andamento tendenziale dei costi nel settore cui si riferisce la fornitura o il servizio, così da valutare l’opportunità di inserire le clausole revisionali e anche il loro contenuto.
Quanto in particolare ai contenuti, le stazioni appaltanti non sono totalmente libere, in quanto devono assumere quale parametro di riferimento sia per la determinazione degli indici revisionali che per la definizione delle concrete modalità di corresponsione dei relativi importi le previsioni di cui all’Allegato II-bis. Resta salva la facoltà di discostarsi da tali indici nel caso di appalti che, per la specificità delle prestazioni da eseguire o per le particolari condizioni di esecuzione delle medesime, non sono adeguatamente rappresentati negli indici pubblicati.
Nella documentazione di gara le stazioni appaltanti devono chiaramente indicare che nel contratto sono previste clausole di indicizzazione del prezzo. Tali clausole devono indicare il contratti a quo, cioè il momento da cui viene calcolata la variazione dei prezzi, coincidente con il mese di scadenza del termine massimo previsto per l’aggiudicazione.
Deve inoltre essere specificato il divieto di cumulo tra revisione ordinaria e straordinaria nei termini sopra ricordati e la periodicità della revisione.
Infine, particolarmente rilevante l’introduzione nelle clausole dell’obbligo di trasferire ai subappaltatori gli adeguamenti dei corrispettivi, in proporzione al valore delle prestazioni da questi ultimi eseguite. Sul punto, viene anche richiamata la giurisprudenza amministrativa che ha sancito il principio secondo cui l’omesso riversamento degli adeguamenti del corrispettivo a favore dei subappaltatori rappresenta una violazione dei doveri di correttezza e buona fede da parte dell’appaltatore, che legittima la stazione appaltante a sospendere i pagamenti a favore di quest’ultimo fino alla dimostrazione del suddetto riversamento a favore dei subappaltatori.
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”