Le offerte con identico ribasso devono essere trattate singolarmente oppure come un’unica offerta nel calcolo della soglia di anomalia? Una sentenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana chiarisce la portata dell’Allegato II.2 al D.Lgs. n. 36/2023 e ridimensiona il richiamo agli orientamenti giurisprudenziali formatisi sotto la normativa previgente.
Le offerte che presentano lo stesso ribasso devono essere conteggiate una per una oppure possono essere considerate come un’unica offerta ai fini del calcolo della soglia di anomalia?
E soprattutto, è ancora possibile richiamare gli orientamenti giurisprudenziali sviluppatisi sotto il previgente Codice dei contratti pubblici per sostenere l’applicazione del cosiddetto “blocco unitario”?
Sono interrogativi che, almeno in apparenza, sembrano riguardare esclusivamente un problema matematico. In realtà, dietro la scelta tra criterio assoluto e blocco unitario si nasconde una questione interpretativa di notevole rilievo, che riguarda il rapporto tra il nuovo Codice dei contratti pubblici e gli orientamenti giurisprudenziali maturati sotto discipline che nel frattempo sono state modificate.
Sul punto è intervenuto il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana con la sentenza del 7 aprile 2026, n. 234, affermando che il Metodo A previsto dall’Allegato II.2 al D.Lgs. n. 36/2023 impone di considerare le offerte aventi uguale ribasso distintamente nei loro singoli valori.
Offerte anomale, il CGARS sul calcolo delle soglie
La vicenda riguarda una procedura aggiudicata con il criterio del minor prezzo, per la quale la stazione appaltante aveva individuato come sistema di determinazione delle offerte anomale il Metodo A previsto dall’Allegato II.2 del Codice dei contratti pubblici.
Uno degli operatori economici partecipanti aveva contestato il risultato delle operazioni di gara, sostenendo che l’Amministrazione avesse applicato in modo errato il meccanismo di calcolo della soglia di anomalia. Secondo la ricorrente, infatti, le offerte caratterizzate dal medesimo ribasso avrebbero dovuto essere considerate unitariamente e non singolarmente.
Di fatto, applicando questo criterio la soglia di anomalia avrebbe assunto un valore diverso e la graduatoria finale avrebbe potuto cambiare, con la possibilità per la stessa impresa di collocarsi in posizione utile ai fini dell’aggiudicazione.
Il TAR aveva condiviso questa impostazione e aveva disposto la rinnovazione delle operazioni di calcolo. Da qui l’appello proposto dall’aggiudicataria davanti al CGARS.
Metodo A e art. 54 del Codice: come si calcola la soglia di anomalia
La risposta fornita dai giudici d’appello ruota attorno all’ art. 54 del D.Lgs. n. 36/2023, che disciplina l’esclusione automatica delle offerte anomale nelle procedure sotto soglia aggiudicate con il criterio del minor prezzo.
La disposizione prevede che le stazioni appaltanti individuino negli atti di gara il metodo per la determinazione delle offerte anomale scegliendolo tra quelli contenuti nell’ Allegato II.2 del Codice.
Nel caso esaminato dal giudice amministrativo era stato selezionato il Metodo A, che disciplina le modalità di calcolo della soglia di anomalia quando il numero delle offerte ammesse è pari o superiore a quindici.
La norma prevede il calcolo della media dei ribassi dopo il cosiddetto taglio delle ali e stabilisce espressamente che le offerte aventi un uguale valore di ribasso devono essere considerate “distintamente nei loro singoli valori”. Attorno a questa previsione si è sviluppata l’intera controversia.
Vale la pena ricordare che il testo oggi vigente non coincide con quello che aveva dato origine agli orientamenti giurisprudenziali formatisi sotto le precedenti discipline. Il CGARS ha infatti ricordato che l’attuale formulazione dell’Allegato II.2 riproduce sostanzialmente quella introdotta nell’art. 97, comma 2, lett. a) del D.Lgs. n. 50/2016 dal D.L. n. 32/2019, che aveva previsto la considerazione separata delle offerte aventi identico ribasso.
Diverso era invece il quadro normativo esaminato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 5/2017, resa in un contesto nel quale il legislatore non aveva ancora introdotto il riferimento alle offerte da considerare distintamente nei loro singoli valori.
Proprio questa evoluzione normativa costituisce uno degli elementi centrali della decisione del CGARS.
Perché il CGARS esclude il blocco unitario nel Metodo A
Secondo il Consiglio di giustizia amministrativa il dato normativo non lascia particolari margini interpretativi. Come spiegano i giudici d’appello, il termine “distintamente” utilizzato, sul piano semantico, rappresenta l’esatto contrario di “unitariamente”. Di conseguenza, sostenere che il Metodo A imponga il blocco unitario significherebbe attribuire alla disposizione un contenuto incompatibile con il suo significato letterale.
La sentenza ha sviluppato il ragionamento anche su un piano più ampio, ricostruendo l’evoluzione normativa che ha interessato la disciplina delle offerte anomale.
Secondo il CGARS, infatti, la disciplina oggi vigente corrisponde a quella introdotta nell’art. 97 del D.Lgs. n. 50/2016 a seguito delle modifiche apportate dal D.L. n. 32/2019, che aveva previsto la considerazione separata delle offerte aventi identico ribasso.
Diversamente, gli orientamenti giurisprudenziali favorevoli al blocco unitario si erano formati in relazione a un quadro normativo differente. La stessa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5/2017 si era pronunciata quando era ancora vigente una disciplina che consentiva una diversa lettura del meccanismo di calcolo.
In questo passaggio il Collegio ha quindi precisato che la sopravvenienza di una diversa normativa esclude il rilievo degli orientamenti giurisprudenziali formatisi durante la vigenza della disciplina precedente, compresi quelli espressi dall’Adunanza Plenaria. Il nuovo Codice deve essere interpretato partendo innanzitutto dal testo delle disposizioni oggi vigenti, senza trasferire automaticamente nel nuovo sistema soluzioni elaborate in relazione a norme che il legislatore ha successivamente modificato.
Offerte identiche e calcolo della soglia: il richiamo alle regole statistiche
Il CGARS si è soffermato anche sul peso statistico delle offerte nel calcolo della soglia di anomalia, sottolineando come la scelta del legislatore sia stata quella di evitare qualsiasi alterazione del peso statistico reale delle offerte presentate in gara.
Accorpare più offerte identiche in un unico blocco avrebbe comportato una riduzione artificiale del numero delle osservazioni considerate nel calcolo della soglia di anomalia, modificando il dato matematico attraverso una rappresentazione che non corrisponde alla reale distribuzione delle offerte presentate.
La disciplina vigente si è invece fondata sull’esigenza di preservare il peso effettivo di ciascuna offerta, anche quando il ribasso coincida con quello di altri concorrenti.
A sostegno di questa conclusione il Collegio ha richiamato espressamente le regole della statistica descrittiva, osservando che ogni osservazione deve essere considerata con la propria frequenza reale e non mediante meccanismi correttivi che ne alterino artificialmente la consistenza numerica.
Offerte anomale e controlli della stazione appaltante: il ruolo dell’art. 54
In riferimento poi alla funzione antimanipolativa che, secondo alcuni orientamenti, sarebbe alla base del blocco unitario, il Collegio ha specificato che, anche qualora si volesse riconoscere a tale impostazione una finalità di tutela della concorrenza, ciò non consentirebbe comunque di attribuire all’Allegato II.2 un significato diverso da quello chiaramente espresso dal legislatore.
Eventuali esigenze di controllo trovano già risposta all’interno dello stesso Codice dei contratti pubblici: in particolare, l’art. 54, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023, consente alla stazione appaltante di valutare la congruità di ogni altra offerta che, sulla base di elementi specifici, appaia anormalmente bassa.
Si tratta di una facoltà che la stessa decisione, richiamando la dottrina, definisce una sorta di “valvola di sicurezza”, attraverso la quale l’amministrazione può intervenire nei casi in cui emergano elementi tali da far dubitare della sostenibilità dell’offerta, senza alterare il meccanismo matematico previsto per il calcolo della soglia di anomalia.
Di conseguenza, le eventuali esigenze antimanipolative devono trovare risposta negli strumenti specificamente previsti dal legislatore e non attraverso interpretazioni correttive del Metodo A.
Criterio assoluto confermato: cosa cambia dopo la sentenza del CGARS
L’appello è stato quindi accolto e, in riforma della sentenza di primo grado, il ricorso proposto contro l’aggiudicazione è stato respinto.
Secondo il giudice amministrativo, la SA aveva correttamente applicato il criterio assoluto previsto dal Metodo A dell’Allegato II.2 al D.Lgs. n. 36/2023, considerando separatamente le offerte aventi identico ribasso.
Gli effetti della decisione vanno oltre la singola gara oggetto del giudizio, con un principio che potrà essere richiamato nei casi in cui si discuterà del calcolo della soglia di anomalia nelle gare aggiudicate con il criterio del minor prezzo: il riferimento contenuto nell’Allegato II.2 alle offerte da considerare “distintamente” non consente di recuperare interpretazioni elaborate sotto discipline diverse e ormai superate.
L’evoluzione della norma non può che implicare anche un cambiamento nell’interpretazione, che va effettuata alla luce delle disposizioni sopraggiunte.
FONTI “LavoriPubblici.it”