Dalla gestione delle varianti al riequilibrio del Pef, nelle concessioni il Collegio è chiamato a seguire l’intero ciclo del contratto. Ma restano aperti i temi di governance, rinnovo dei componenti e sostenibilità dei costi
L’articolo è la trasposizione della relazione al webinar «Il Cct tra prevenzione del contenzioso e gestione dell’esecuzione» organizzato da Il Sole 24 Ore Professionale con P&I-Studio Legale Guccione e Associati il 19 maggio 2026
Come noto, con il decreto correttivo (Dlgs 209/2024), il legislatore ha espressamente incluso anche le concessioni nell’ambito di applicazione dell’art. 215, co. 1, del Codice (Dlgs 36/2023) riguardante l’obbligo di costituzione del Collegio consultivo tecnico («Cct») per i lavori di importo superiore alla soglia di rilevanza europea.
Tale inserimento, tuttavia, contrariamente a quanto da taluni ritenuto, deve essere inteso quale mera precisazione di una previsione già presente nell’ordinamento: difatti, come condivisibilmente sostenuto dal Consiglio di Stato nel proprio parere n. 1463/2024 sullo schema di decreto correttivo, anche prima dell’intervento del legislatore i contratti di concessione dovevano ritenersi inclusi nell’ambito di obbligatorietà del Cct, in quanto la norma si riferiva semplicemente a lavori per la realizzazione di opere pubbliche, senza dare alcuna specificazione sulla tipologia di contratto utilizzata. Sulla base di tale considerazione, dunque, si può affermare che la costituzione del Cct per le concessioni di lavori sopra-soglia sia dovuta sin dall’entrata in vigore del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Decreto Semplificazioni), convertito con modificazioni con Legge 11 settembre 2020, n. 120, che – abrogando il previgente art. 207 del Dlgs 50/2016 – aveva prescritto l’obbligatorietà del Cct per i lavori di valore superiore alla soglia di rilevanza europea.
Ciò premesso, non può sottacersi che il contratto di Ppp ha molteplici peculiarità – rispetto alla durata, ai ruoli delle parti ed alla fase gestionale – che rendono difficilmente applicabile in tale ambito la disciplina prevista dal legislatore per il Cct nell’ambito degli appalti: come si approfondirà nel prosieguo, infatti, la previsione da parte del legislatore di una disciplina indifferenziata per appalti e concessioni comporta una molteplicità di criticità per la risoluzione delle quali sarebbe auspicabile un nuovo intervento normativo.
Ambito oggettivo di operatività del Cct nell’ambito delle concessioni
In primo luogo, dunque, viene in rilievo l’analisi dell’ambito oggettivo di operatività dell’art. 215, co. 1, del Codice per quanto concerne le concessioni. Acclarato, infatti, che la concessione di lavori sopra-soglia rientra nell’obbligo di costituzione del Collegio, ciò che qui interessa non è più se tale vincolo sussista, bensì la sua estensione all’interno del rapporto concessorio: se esso copra cioè la sola fase di esecuzione dei lavori ovvero l’intera durata del contratto.
Sul punto, invero, si sta diffondendo un orientamento secondo cui, nell’ambito delle concessioni, sussisterebbe l’obbligo di costituire il Cct esclusivamente nella fase di realizzazione delle opere; ciò in quanto l’obbligatorietà è prescritta dalla normativa esclusivamente per i lavori, mentre la costituzione del Cct è meramente facoltativa per servizi e forniture.
Questo orientamento trova, peraltro, positivo accoglimento da parte delle pubbliche amministrazioni, ciò che appare pienamente comprensibile in un’ottica di risparmio di spesa, in quanto l’attivazione del Cct comporta un costo rilevante, a maggior ragione rispetto ai contratti di concessione il cui valore ai sensi dell’art. 179 del Codice è mediamente più elevato rispetto ai contratti di appalto.
Ebbene, ad oggi, non risulta alcuna interpretazione autorevole a tal proposito né da parte della giurisprudenza né dell’ Anac. Tuttavia, l’opinione sulla perimetrazione del Cct nelle concessioni alla sola fase di esecuzione dei lavori non appare condivisibile alla luce delle seguenti considerazioni.
In primo luogo, la tesi sostenuta si pone in contrasto con l’essenza stessa del Ppp: separare la fase di realizzazione dei lavori dalla fase di gestione dell’opera pubblica equivale a svilire totalmente la natura composita del contratto di partenariato pubblico privato, difatti istituito e regolamentato dal legislatore come un contratto unitario. Si tratta, infatti, di un’operazione giuridico-economica dove il concessionario è incaricato di una serie di attività con il fine di remunerare la realizzazione dell’opera (inclusiva delle attività di progettazione ed esecuzione dei lavori) grazie ai ricavi derivanti dalla gestione. In tale ottica, i servizi e le forniture non si traducono in un affidamento che può essere artificiosamente separato dalla realizzazione dell’opera, ma costituiscono la fase gestionale in cui matura il corrispettivo del concessionario a fronte dei lavori progettati e realizzati.
È evidente, dunque, che la componente della progettazione e dell’esecuzione dei lavori non possa essere distinta in maniera così netta dalle attività di gestione dei servizi e delle forniture, in quanto si tratta di attività strettamente connesse nell’ambito del medesimo contratto. Non solo, eventuali eventi patologici che intervengano in fase di costruzione incidono necessariamente sulla fase gestionale: se, ad esempio, vi fosse necessità di una variante progettuale o in corso d’opera, i relativi maggiori costi dovranno essere compensati tramite una revisione del piano economico-finanziario (anche eventualmente con rimodulazione dei servizi affidati). È, quindi, evidente l’imprescindibile interconnessione tra la progettazione e l’esecuzione da una parte e la gestione dall’altra, dalla quale consegue che il Cct deve poter operare per l’intera durata del contratto e, quindi, sovrintendere anche sulla fase di gestione.
Tra l’altro, tale interpretazione è ulteriormente supportata dalla valutazione di alcune casistiche assimilabili, seppur riguardanti l’appalto.
In primo luogo, sul punto, appare utile il riferimento all’art. 7, comma 2, dell’Allegato V.2 al Codice, a norma del quale, nel caso di contratti misti, la costituzione del Cct è disposta ogni qualvolta la parte dei lavori avesse superi la soglia di rilevanza europea e, in tal caso, il Cct può comunque conoscere delle questioni riguardanti l’intero contratto: dunque, in caso di contratto misto di lavori e servizi o forniture, nel valutare l’obbligatorietà della costituzione del Cct all’importo dei lavori, il legislatore ha stabilito che poi il Collegio si occupi dell’intero contratto. Dunque, non si vede come potrebbe pervenirsi a conclusioni diverse per i contratti di Ppp, che coinvolgono – al pari dei contratti misti – lavori, servizi e forniture.
A ciò si aggiunge, ulteriormente, anche un’interpretazione giurisprudenziale su una fattispecie che concerne pur sempre l’affidamento unitario di prestazioni eterogenee, e che, quindi, risulta certamente mutuabile ai contratti di Ppp.
Difatti, il Tar Sicilia, sede di Catania, con la sentenza n. 1638/2022, si è espresso su un caso di appalto integrato sancendo l’illegittimità della decisione della stazione appaltante di posticipare la nomina del Cct all’inizio dei lavori, in quanto trattasi di contratto con oggetto negoziale unico, consistente tanto nella progettazione quanto nell’esecuzione dei lavori; con conseguente vincolo in capo all’Amministrazione di istituirlo già dall’avvio della progettazione. Dunque, in ragione dell’unitarietà del contratto con affidamento congiunto di prestazioni di progettazione ed esecuzione di lavori, l’obbligatorietà del Cct prevista per i lavori è stata sostanzialmente estesa anche ai servizi di progettazione, imponendosi la costituzione del Collegio sin dall’avvio del contratto: non si vede, dunque, alcuna ragione per cui la conclusione dovrebbe essere differente per i contratti di partenariato pubblico privato.
Alla luce di quanto sinora argomentato, appare indubbio che, nell’ambito dei contratti di Ppp, l’istituzione del Cct (ovviamente facendo riferimento all’importo dei lavori per la verifica sull’obbligatorietà o facoltatività dell’istituzione) dovrebbe intervenire immediatamente alla stipula del contratto e perdurare per l’intera durata della concessione, in linea con la previsione di cui all’art. 3, co. 1 dell’allegato V.2 secondo cui il Cct deve essere costituito “prima dell’avvio dell’esecuzione” (del contratto) o comunque non oltre dieci giorni da tale data.
D’altra parte, tale conclusione risulta ulteriormente supportata, anche a livello normativo, dal disposto dell’articolo 219 del Codice in cui si disciplina lo scioglimento del Cct “al termine dell’esecuzione del contratto”: ebbene, nel caso dei contratti di Ppp, il termine dell’esecuzione non può che riferirsi all’intero contratto, dunque alla scadenza della concessione.
Infine, la tesi in questione risulta ulteriormente avvalorata alla luce della disamina della ratio e della funzione del Cct, ossia quella di deflazione del contenzioso e di intervento di un organo di risoluzione alternativa delle controversie su una molteplicità di questioni che attengono all’esecuzione del contratto: dalle riserve alle proposte di varianti, fino alla risoluzione del contratto. Ebbene, nei casi dei contratti di Ppp, sono molti gli eventi patologici che possono intervenire anche in fase di gestione dell’infrastruttura / erogazione del servizio, per la risoluzione dei quali appare necessario l’intervento del Cct.
Si pensi, a titolo esemplificativo, alle circostanze che possono condurre a un riequilibrio della concessione (ex art. 192 del Codice), qualificabili a tutti gli effetti come varianti contrattuali ai sensi del Codice, su cui, quindi, il Cct dovrebbe avere una competenza a supportare l’ente concedente ed il concessionario.
Peraltro, i tempi di decisione del Cct sono estremamente ridotti rispetto a quelli della giurisdizione ordinaria, ma anche dei collegi arbitrali: ebbene, nelle questioni che riguardano, per esempio, il riequilibrio, la velocità di risoluzione della controversia tra il concessionario e la stazione appaltante è essenziale, perché più a lungo perdura la situazione di squilibrio, più elevati sono gli oneri per l’amministrazione in fase di ripristino dell’equilibrio.
Dunque, in conclusione, è evidente che, per dare effettività ed efficacia al Cct anche nelle concessioni, questo debba essere investito della valutazione dell’intero contratto: progettazione, realizzazione dei lavori e gestione. Sarebbe comunque auspicabile un intervento chiarificatore del legislatore dei numerosi aspetti incerti, oggi lasciati alla sola interpretazione degli operatori.
Le peculiarità dei contratti di Ppp, difatti, hanno impatti rilevanti anche sulle questioni relative alla nomina, durata del Collegio, nonché ai compensi, in ordine alle quali sono dedicate le seguenti ulteriori riflessioni.
Nomina e compensi del Cct
In prima battuta, è importante evidenziare che nell’ambito dei contratti di Ppp dovrebbe operare il Cct a cinque componenti, perché è innegabile che vi sia la necessità di disporre di professionalità eterogenee e che la complessità del contratto è mediamente più rilevante rispetto agli appalti.
Se, come si è argomentato, il Cct deve seguire il contratto di Ppp sia in fase di progettazione ed esecuzione dei lavori che in fase di gestione, ne consegue che nell’ambito del Collegio devono essere presenti professionalità giuridiche, tecniche ed economico-finanziarie, onde poter affrontare con la necessaria competenza tutte le possibili questioni che possono emergere. Ciò a maggior ragione se si considera quanto previsto dall’articolo 4, co. 3, dell’allegato V.2 che vieta di nominare un consulente tecnico d’ufficio nell’ambito del Cct.
Detto ciò, vediamo di seguito taluni aspetti problematici.
In primis, la nomina dei componenti del Cct (i quali, peraltro, sono soggetti a rigidi vincoli numerici per incarichi analoghi) appare problematica rispetto alla durata dei contratti di Ppp, frequentemente ultradecennale.
Una soluzione potrebbe essere di prevedere un rinnovo periodico del Cct, utilizzando il medesimo meccanismo dell’aggiornamento delle concessioni a cadenza prefissata in ambito regolatorio: si pensi, ad esempio, al caso delle concessioni autostradali, dove ogni cinque anni è previsto l’aggiornamento del piano economico finanziario (PEF). Per quanto riguarda il Cct, si potrebbe ipotizzare che nel medesimo arco temporale vi possa essere un rinnovo, una sostituzione dei componenti oppure ragionare in ordine a modalità di sostituzione dei membri del Cct con il trascorrere del tempo (anche considerato che oggi le dimissioni da componente del Cct sono consentite solo per giustificati motivi).
Altro tema che dovrebbe essere affrontato dal legislatore, per le peculiarità dei contratti di Ppp rispetto agli appalti, è quello relativo ai compensi, come noto suddivisi tra componente fissa e componente variabile.
Una possibile soluzione potrebbe essere quella di operare una fictio nell’ambito del contratto di concessione, individuando due discipline differenti per la fase di costruzione e per quella di gestione.
In particolare, nella prima fase di progettazione ed esecuzione dei lavori, si potrebbe tenere come riferimento per la determinazione del compenso fisso e del tetto a quello variabile il solo valore dei lavori – come se si fosse in presenza di un appalto (ferma restando la determinazione della quota variabile sulla base del valore dei quesiti di volta in volta posti).
Successivamente, nella fase gestionale, si potrebbero ipotizzare due diverse opzioni:
1) il Cct potrebbe maturare i compensi (fisso e tetto alla quota variabile) calcolati sulla base del valore del contratto di concessione (ex art. 179 del Codice) al netto del valore delle prestazioni di progettazione e costruzione, con riferimento alle quali, difatti, i compensi sono stati già corrisposti in fase di realizzazione delle opere (sempre comunque con determinazione della quota variabile in ragione del valore dei singoli quesiti posti);
2) il Cct potrebbe ricevere solo la quota variabile del compenso, in relazione alle questioni sottoposte al Collegio, il cui parametro di riferimento resta pur sempre il valore del quesito esaminato, individuando tuttavia il tetto massimo nel triplo del compenso fisso che dovrebbe essere determinato con riguardo al valore della concessione ex art. 179 del Codice.
A tal proposito, è evidente che, in assenza di una disciplina normativa, diventa difficile assumere una decisione, anche perché – rispetto alla copertura dei costi – non appare possibile per l’amministrazione richiedere che i compensi del Cct siano inclusi nel Piano Economico Finanziario, come invece viene fatto, ad esempio, per le spese tecniche, piuttosto che per quelle relative al direttore dei lavori: sul tema, difatti, ha già avuto modo di esprimersi l’Anac, con parere Funz. Cons. n. 10/2021, nel quale si afferma che includere il costo per il Cct nel Pef significherebbe di fatto farlo integralmente gravare su una delle parti, a dispetto della previsione di cui all’art. 1, co. 5 dell’Allegato V.2 che sottintende implicitamente la ripartizione egualitaria fra le parti specificando, inoltre, l’assenza di vincolo di solidarietà.
In conclusione, quindi, per dare efficacia al Cct nell’ambito dei contratti di partenariato pubblico privato, dato per presupposto che il Collegio debba essere nominato all’indomani della stipulazione del contratto e mantenuto anche in fase gestionale, sarebbe auspicabile un intervento del legislatore che ne differenzi la disciplina rispetto all’appalto, soprattutto in ragione del costo significativo che l’istituzione di tale organo comporta a carico dell’Amministrazione.
FONTI Maria Ferrante e Claudio Guccione “Edilizia e Territorio”