Un regolamento unico al posto delle tre direttive del 2014, direttamente applicabile senza recepimento nazionale. Tre procedure, qualità come soglia minima di punteggio e preferenza europea facoltativa. Che cosa cambierebbe nelle gare e che cosa resterebbe al Codice dei contratti pubblici.
Il diritto europeo degli appalti pubblici si avvia a cambiare strumento normativo. La Commissione europea lavora a un regolamento destinato a prendere il posto delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, riunendo appalti ordinari, settori speciali e concessioni in un testo unico direttamente applicabile in tutti gli Stati membri.
La differenza pesa più di quanto il linguaggio tecnico lasci intendere, perché un regolamento non si recepisce. Verrebbe meno la fase di trasposizione nazionale, che è poi lo spazio entro cui i legislatori interni hanno finora ricalibrato la disciplina europea sulle proprie tradizioni amministrative, e dal quale sono nati anche il D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) e il D.Lgs. n. 209/2024 (Correttivo appalti).
Anche l’Italia dovrà quindi adeguarsi, ma non nel modo cui siamo abituati. Sopra le soglie europee non ci sarebbe una disciplina nazionale da riscrivere in conformità alle nuove regole, perché quelle regole si applicherebbero già di per sé, e il lavoro riguarderebbe piuttosto il raccordo del Codice e delle infrastrutture digitali con un testo direttamente vigente.
Questa pagina raccoglie il quadro completo della riforma e viene aggiornata a ogni passaggio del procedimento legislativo.
A che punto è la riforma europea degli appalti pubblici
La revisione delle direttive del 2014 è iscritta nel programma di lavoro della Commissione per il 2026 sotto il nome di Public Procurement Act, ed è il punto di arrivo di un percorso preparatorio avviato nel 2024, chiuso con la valutazione delle direttive vigenti pubblicata il 14 ottobre 2025 e con la consultazione pubblica terminata il 26 gennaio 2026.
La presentazione della proposta, inizialmente programmata per il secondo trimestre del 2026, è stata rinviata ed è oggi attesa per il 9 settembre 2026.
Nel frattempo è circolata una versione di lavoro del testo, che consente di leggere in anticipo la direzione dell’intervento. Si tratta di un documento di 170 pagine, articolato in 62 considerando e 144 articoli distribuiti su sette parti, che riunisce in un solo atto ciò che oggi è ripartito su tre direttive distinte.
L’operazione, peraltro, è più ampia di quanto il titolo lasci intendere, perché accanto all’abrogazione delle tre direttive il testo interviene su quindici atti settoriali per assorbirvi le disposizioni sugli appalti che vi sono disseminate, dal regolamento sulla deforestazione a quello sulle batterie, dalla direttiva sull’efficienza energetica al Net-Zero Industry Act.
Che cosa resta fuori dall’unificazione europea?
L’obiettivo dichiarato dell’operazione è ridurre le divergenze di recepimento e il cosiddetto gold-plating, ossia quell’aggiunta di oneri e adempimenti che i singoli ordinamenti hanno progressivamente sovrapposto alla disciplina europea nel corso degli anni.
L’unificazione, però, non arriva fino in fondo, e questo è il passaggio che il dibattito di queste settimane ha lasciato in ombra. Restano fuori dal perimetro del regolamento il diritto amministrativo e civile generale degli Stati membri, l’organizzazione della pubblica amministrazione e il controllo finanziario e di bilancio della spesa pubblica.
Resta fuori soprattutto la tutela giurisdizionale, che continuerebbe a poggiare sulle direttive ricorsi tuttora vigenti, e resta fuori la direttiva 2009/81/CE su difesa e sicurezza. Il quadro europeo risulterebbe quindi composto da un nucleo unificato e da un’ala separata proprio nel settore che oggi ha il maggiore rilievo strategico.
È anche il terreno su cui si giocherà il negoziato, perché la scelta dello strumento resta l’elemento più esposto dell’intera proposta, e il Consiglio si è già espresso in senso contrario.
Le tre procedure che sostituiscono l’impianto del 2014
La procedura ordinaria diventerebbe la open-negotiated procedure, aperta a qualunque operatore interessato, nella quale la stazione appaltante stabilisce in anticipo se applicare criteri di selezione e se aprire una fase di negoziazione.
Il punto delicato riguarda il perimetro dei partecipanti, perché quando l’amministrazione annuncia la negoziazione deve invitare tutti gli operatori non esclusi ed eventualmente idonei, senza potere limitare in via preventiva il numero ai migliori tre o cinque, e la riduzione è ammessa soltanto dopo una prima tornata negoziale. Per una stazione appaltante di medie dimensioni con quaranta offerte ammissibili si tratterebbe di una trattativa di massa che assomiglia poco alla semplificazione promessa.
Accanto a questa si collocano la dynamic simplified procedure, pensata per acquisti ricorrenti di soluzioni standard, e la innovation challenge procedure, articolata in fasi successive di consultazione di mercato, selezione delle proposte, sperimentazione e validazione fino all’acquisto commerciale della soluzione sviluppata.
Chi può impugnare se l’algoritmo non lo sorteggia?
Nella procedura dinamica semplificata non si applicano criteri di selezione e, quando le manifestazioni di interesse superano il numero di cinque, la stazione appaltante invita almeno cinque operatori individuati mediante una determinazione algoritmica casuale e indiscriminata affidata al servizio elettronico di verifica dei requisiti.
Il sorteggio è l’elemento che ha sollevato le perplessità tecniche più serie, e non tanto per ragioni ideologiche quanto per un problema di tutela, perché la domanda che tutti si pongono riguarda l’operatore che manifesta interesse e non viene mai estratto.
Su questo il testo prende posizione. Sono considerati offerenti interessati ai sensi della direttiva 89/665/CEE soltanto gli operatori che hanno presentato un’offerta finale, con la conseguenza che chi non viene sorteggiato resta fuori dal perimetro soggettivo della tutela disegnata dalla direttiva ricorsi. Non è una lacuna da colmare in sede di negoziato, ma una scelta di chi ha redatto il testo.
Qualità minima, preferenza europea e nuove esclusioni
L’aggiudicazione dovrebbe avvenire sempre secondo il miglior rapporto qualità-prezzo, con un peso minimo dei criteri qualitativi pari al 30 per cento del punteggio complessivo, che sale ad almeno il 50 per cento per gli appalti ad alta intensità di manodopera. La deroga è ammessa quando la qualità risulti assicurata attraverso le specifiche tecniche o le clausole di esecuzione. Il prezzo più basso non scompare, ma smette di essere una libera opzione della stazione appaltante e sopravvive soltanto dentro quella deroga.
Sulla preferenza europea il testo è meno tranchant di come è stato raccontato, perché non introduce alcun obbligo di acquistare europeo ma un ventaglio di facoltà. Le amministrazioni potrebbero limitare la partecipazione agli operatori dell’Unione e dei Paesi terzi protetti dagli accordi internazionali, oppure imporre requisiti di origine sui beni offerti. Potrebbero anche applicare in valutazione una riduzione percentuale del prezzo o un punteggio aggiuntivo, e respingere le offerte il cui contenuto protetto risulti inferiore al 50 per cento del valore complessivo.
Restano però due contrappesi che spostano l’equilibrio. Con propri atti delegati l’esecutivo europeo potrebbe rendere obbligatorie quelle stesse misure nei confronti di operatori e prodotti non coperti dagli impegni internazionali. La copertura, poi, andrebbe determinata esclusivamente sulla base di uno strumento online della Commissione, che non sarebbe quindi un ausilio ma la sola fonte legittima di qualificazione.
Per le imprese pesa però di più un’altra novità, perché le esclusioni obbligatorie salirebbero a dodici fattispecie da condanna definitiva, cui si aggiunge l’inadempimento fiscale e contributivo, e non sarebbero più sanabili con il self-cleaning, che resterebbe soltanto per le sette facoltative. Verrebbe inoltre vietato il subappalto integrale della prestazione, misura che rimette in discussione i modelli di general contractor finora ritenuti ammissibili.
L’ecosistema digitale e la nuova infrastruttura dei dati
Sono previste regole di interoperabilità per una rete sicura di scambio dati e un servizio elettronico di verifica dei requisiti fondato sul principio once only. Ciascuno Stato membro dovrebbe poi istituire uno spazio nazionale dei dati sugli appalti collegato a quello europeo e designare un’autorità nazionale di coordinamento. Ogni amministrazione dovrebbe inoltre pubblicare all’inizio di ciascun periodo di bilancio un piano dei fabbisogni privo di effetti vincolanti.
L’Italia arriva a questo appuntamento con l’infrastruttura già costruita, tra Banca dati nazionale dei contratti pubblici, fascicolo virtuale dell’operatore economico e piattaforme certificate, per cui il lavoro non riguarderebbe l’edificazione di un sistema ma il raccordo di quello esistente. Il testo, del resto, consente espressamente di assegnare il ruolo di spazio nazionale dei dati a un sistema già operativo. Vale però un’avvertenza di metodo, perché la digitalizzazione semplifica soltanto se si fa carico delle verifiche, mentre quando genera nuovi campi dati e obblighi di pubblicazione finisce per digitalizzare la complessità anziché ridurla.
Che cosa cambia per il Codice dei contratti pubblici italiano?
Il confronto con il D.Lgs. n. 36/2023 riserva qualche sorpresa, perché le distanze non vanno tutte nella stessa direzione e in più di un caso è la disciplina italiana a risultare oggi più avanzata.
Il sotto soglia resta disciplina nazionale
Il regolamento si applicherebbe soltanto ai contratti di importo pari o superiore alle soglie europee, che il testo riproduce nei valori vigenti per il biennio 2026-2027. L’intera disciplina italiana dei contratti sotto soglia, con l’affidamento diretto, la procedura negoziata e il principio di rotazione, resterebbe quindi materia nazionale.
Il BIM e la distanza di soglia
Per i lavori di importo pari o superiore a 25 milioni di euro le stazioni appaltanti dovrebbero richiedere l’uso del Building Information Modelling, con delega alla Commissione ad abbassare in seguito la soglia. L’art. 43 del Codice impone già i metodi e gli strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni dal 1° gennaio 2025 sopra i 2 milioni di euro, e trattandosi di atto direttamente applicabile la questione di quanto spazio residui alla soglia interna non è puramente teorica.
Il soccorso istruttorio perde la base europea
Nella bozza non compare alcun equivalente della disposizione che oggi consente di chiedere agli operatori di integrare o chiarire la documentazione presentata. L’unico potere di integrazione riguarda la verifica dell’origine nelle procedure con preferenza europea, per cui verrebbe meno il fondamento europeo su cui poggia l’art. 101 del Codice.
Revisione prezzi, avvalimento e criteri di aggiudicazione
I meccanismi di adeguamento delle condizioni economiche sono configurati come una facoltà, mentre l’art. 60 del Codice rende obbligatorie le clausole di revisione prezzi nei documenti di gara iniziali. Sull’anticipazione il rapporto si rovescia, perché il testo europeo imporrebbe il 30 per cento per i contratti di rilievo strategico contro il 20 per cento dell’art. 125.
L’avvalimento risulterebbe disciplinato in sei commi scarni, senza contratto scritto e senza avvalimento premiale, a fronte della costruzione ben più articolata dell’art. 104. Sui criteri di aggiudicazione, infine, il 50 per cento minimo di qualità per gli appalti ad alta intensità di manodopera sarebbe meno esigente della regola italiana, perché il tetto del 30 per cento al punteggio economico imposto dall’art. 108 per quegli stessi contratti equivale a un minimo di qualità del 70 per cento.
Quando entra in vigore il Regolamento europeo appalti?
Va detto subito che il testo in circolazione è un documento di lavoro, con settantasette segnaposto tra parentesi quadre, rinvii interni sbagliati e un diritto transitorio ridotto a una riga. La numerazione degli articoli cambierà quindi quasi certamente con la pubblicazione ufficiale, e ogni riferimento puntuale va oggi maneggiato come provvisorio.
Sulle date è previsto che il regolamento entri in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e che si applichi dopo un periodo transitorio indicato ancora tra parentesi quadre, quantificato in due anni.
Il primo passaggio certo è la presentazione di settembre, dalla quale si aprirebbe la procedura legislativa ordinaria. Le stime collocano l’adozione parlamentare non prima del 2027 e l’applicazione verso la fine del decennio, ma restano stime dei commentatori, per cui l’unica affermazione oggi sostenibile è che il D.Lgs. n. 36/2023 continuerà a governare le gare italiane per l’intera durata del negoziato europeo.
Le tappe della riforma europea degli appalti
Il percorso non ha un calendario predeterminato, perché dopo la presentazione della proposta si apre la procedura legislativa ordinaria. Questa è la sequenza dei passaggi già compiuti e di quelli che restano da monitorare.
9 settembre 2025 — Il Parlamento europeo approva la risoluzione sugli appalti pubblici, fissando le proprie priorità per la riforma.
14 ottobre 2025 — La Commissione pubblica la valutazione delle tre direttive del 2014.
3 novembre 2025 – 26 gennaio 2026 — Si svolge la consultazione pubblica sulla revisione.
Luglio 2026 — Circola una versione di lavoro della proposta di regolamento.
9 settembre 2026 — Presentazione ufficiale della proposta. È il momento in cui si saprà se lo strumento prescelto è davvero il regolamento e quale sia la numerazione definitiva degli articoli.
Autunno 2026 — Assegnazione alla commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori (IMCO) con designazione del relatore e avvio dell’esame nel gruppo di lavoro del Consiglio.
1° gennaio 2028 — Si applicano le nuove soglie europee per il biennio 2028-2029, appuntamento indipendente dalla riforma ma che ne condiziona i valori di riferimento.
Data da definire — Posizione del Parlamento in prima lettura, orientamento generale del Consiglio, triloghi e adozione definitiva, seguiti dalla pubblicazione in Gazzetta ufficiale e dall’applicazione al termine del periodo transitorio.
FONTI “LavoriPubblici.it”