Il Consiglio di Stato esclude che la conoscenza delle offerte economiche imponga sempre l’annullamento della procedura e chiarisce quando è possibile correggere i punteggi, conservare gli atti di gara e procedere alla nuova aggiudicazione
La commissione può tornare sulla valutazione delle offerte tecniche quando quelle economiche sono già state aperte? La conoscenza dei ribassi determina sempre l’impossibilità di correggere i punteggi oppure, quando emerge un errore, la stazione appaltante può conservare gli atti già validamente compiuti e procedere a una nuova aggiudicazione?
La questione riguarda uno dei passaggi più delicati delle procedure aggiudicate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, nelle quali la valutazione della componente tecnica deve precedere la conoscenza di quella economica, così da evitare che il prezzo possa condizionare il giudizio qualitativo espresso dalla commissione.
Sul tema è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza 7 maggio 2026, n. 3557, che ha affrontato il rapporto tra segretezza delle offerte economiche, riesame dei punteggi tecnici, autotutela della stazione appaltante e conservazione della procedura.
La decisione non mette in discussione la funzione della segretezza, ma esclude che essa possa essere applicata come una regola assoluta, capace di imporre l’annullamento dell’intera gara anche quando l’errore può essere rimosso senza compromettere la parità tra i concorrenti.
Riesame delle offerte tecniche a buste aperte: quando la gara può essere salvata
Il caso riguarda il ricorso presentato dalla seconda classificata nell’ambito di una procedura aperta, che aveva contestato, tra gli altri aspetti, l’errata attribuzione del coefficiente relativo a uno dei criteri tecnici, circostanza che le aveva fatto conseguire un punteggio inferiore a quello spettante, impedendole di collocarsi al primo posto.
La correzione dell’errore avrebbe modificato la graduatoria, perché la concorrente avrebbe raggiunto lo stesso punteggio tecnico dell’aggiudicataria e, grazie al migliore punteggio economico, si sarebbe collocata al primo posto.
Dopo la proposizione del ricorso e la sospensione cautelare dell’aggiudicazione, il RUP aveva sollecitato la commissione a riesaminare le offerte alla luce delle contestazioni formulate. La commissione si era quindi riconvocata, aveva rideterminato i punteggi e aveva collocato la ricorrente al primo posto.
La stazione appaltante, tuttavia, non aveva proceduto alla nuova aggiudicazione, ma aveva annullato il lotto e disposto l’indizione di una nuova gara, ritenendo che il riesame delle offerte tecniche, avvenuto quando quelle economiche erano ormai note, avesse violato il principio di segretezza.
Il TAR aveva condiviso questa impostazione, ritenendo che la rivalutazione dei punteggi tecnici dopo l’apertura delle offerte economiche avesse introdotto un’illegittimità tale da giustificare l’annullamento della procedura. Una conclusione che il Consiglio di Stato non ha condiviso, riformando la decisione di primo grado.
Riesame dopo l’apertura delle offerte economiche: i due orientamenti giurisprudenziali
Secondo Palazzo Spada, la questione si colloca all’interno di un panorama giurisprudenziale definito dalla stessa sentenza come “disomogeneo e frastagliato”.
Secondo un primo orientamento, una volta aperte le offerte economiche, la commissione non potrebbe tornare sulle valutazioni tecniche, perché la conoscenza del prezzo potrebbe incidere, anche soltanto potenzialmente, sul giudizio relativo alla qualità delle offerte.
In questa prospettiva, il principio di segretezza assumerebbe una portata particolarmente ampia e potrebbe subire limitazioni soltanto quando la commissione sia chiamata a svolgere operazioni interamente vincolate, senza alcun margine di discrezionalità.
Il Collegio ha però ritenuto che tale impostazione non fosse adatta al caso esaminato, aderendo al diverso orientamento già espresso dall’Adunanza plenaria, secondo cui la segretezza delle offerte economiche non rappresenta un valore assoluto, ma deve essere coordinata con l’effettività della tutela giurisdizionale, la conservazione degli atti validamente compiuti, l’economicità e l’efficienza dell’azione amministrativa.
La sola conoscenza delle offerte economiche, quindi, non impedisce necessariamente ogni successivo riesame, poiché occorre valutare la ragione della regressione procedimentale, la natura delle operazioni da rinnovare e la possibilità che il dato economico possa realmente condizionare la nuova valutazione.
Quando è ammessa la rivalutazione delle offerte tecniche a buste aperte
L’orientamento favorevole al riesame a buste aperte si è formato soprattutto nei casi in cui una sentenza abbia annullato una parte della procedura, rendendo necessario tornare alla fase di valutazione delle offerte tecniche.
In queste ipotesi, impedire qualsiasi nuova attività della commissione dopo la conoscenza delle offerte economiche rischierebbe di rendere inutile la tutela ottenuta dal ricorrente e di imporre la ripetizione integrale della gara anche quando il vizio riguarda soltanto una parte delle operazioni.
L’Adunanza plenaria n. 30/2012 aveva infatti ammesso, nelle procedure aggiudicate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il rinnovo delle operazioni dopo l’apertura delle offerte economiche, limitatamente alla valutazione dell’offerta illegittimamente pretermessa e da parte della stessa commissione.
La successiva Adunanza plenaria n. 1/2013 aveva inoltre precisato che neppure il confronto a coppie costituisce, in via di principio, un ostacolo insuperabile alla successiva valutazione di un’offerta, considerata l’autonomia delle singole comparazioni.
La sentenza n. 3557/2026 compie però un passaggio ulteriore, perché afferma che alla valutazione di un’offerta illegittimamente pretermessa può essere equiparata anche la rivalutazione conseguente alla contestazione di giudizi e punteggi attribuiti attraverso una ponderazione discrezionale.
La presenza di discrezionalità tecnica non determina, quindi, un divieto assoluto di riesame, anche se impone una particolare attenzione nella delimitazione delle operazioni da rinnovare e nella motivazione delle nuove valutazioni.
Riesame in autotutela: la stazione appaltante può far regredire la procedura
Con riferimento all’origine della regressione procedimentale, il Consiglio di Stato ha osservato che la giurisprudenza favorevole al riesame si è formata principalmente nei casi in cui la rinnovazione delle operazioni si sia resa necessaria in seguito a una decisione del giudice amministrativo.
Nella vicenda esaminata, invece, era stata la stessa stazione appaltante, sebbene in pendenza del giudizio, a sollecitare la commissione a tornare sulle valutazioni tecniche. Resta necessario che la regressione sia circoscritta alle operazioni coinvolte, che il percorso seguito dalla commissione sia ricostruibile e che la nuova attività non si trasformi in una rivalutazione indiscriminata dell’intero confronto concorrenziale.
Errore nel coefficiente e graduatoria: perché bastava correggere due punti
Pur formulando un principio più ampio, il Consiglio di Stato ha attribuito particolare rilievo alle caratteristiche della vicenda.
Per collocare la ricorrente al primo posto era sufficiente correggere il suo punteggio tecnico, attribuendole i due punti corrispondenti al giudizio di “ottimo” già espresso dalla commissione. L’aggiudicataria sarebbe quindi scesa al secondo posto indipendentemente da ogni ulteriore rivalutazione, perché la modifica della graduatoria derivava dalla sola rettifica del coefficiente attribuito alla concorrente.
Secondo il Collegio, l’annullamento dell’intera gara risultava perciò inutilmente penalizzante rispetto al risultato da perseguire, dal momento che il corretto esito della procedura poteva essere ricostruito conservando tutte le altre valutazioni compiute dalla commissione.
Annullamento della gara o conservazione degli atti: il criterio da seguire
La decisione assume rilievo anche rispetto all’esercizio dell’autotutela, perché esclude che l’annullamento integrale possa rappresentare la conseguenza automatica di qualsiasi errore emerso dopo l’apertura delle offerte economiche.
Prima di annullare la procedura, la stazione appaltante deve verificare se il vizio possa essere rimosso attraverso una rettifica del punteggio, una rinnovazione limitata oppure la conservazione delle operazioni non coinvolte.
Il Consiglio di Stato ha richiamato, sotto questo profilo, il principio di conservazione degli atti giuridici, che trova espressione anche nell’art. 21-octies della Legge n. 241/1990, insieme ai principi di economicità ed efficienza dell’azione amministrativa previsti dall’art. 1 della stessa legge.
L’amministrazione non deve quindi limitarsi a constatare la presenza di un vizio, ma deve individuarne l’effettiva estensione, verificando quali atti siano coinvolti e quale rimedio sia realmente necessario per ripristinare la regolarità della procedura.
La segretezza continua a svolgere una funzione essenziale nella tutela dell’imparzialità, ma non può essere utilizzata come una regola meramente formale che conduca alla ripetizione della gara anche quando il risultato corretto sia già ricavabile dagli atti.
Principio del risultato e tutela dell’affidamento nel riesame delle offerte
Sebbene la procedura in esame fosse regolata dal D.Lgs. n. 50/2016 e gli artt. 1 e 5 del D.Lgs. n. 36/2023 non fossero quindi direttamente applicabili ratione temporis, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la questione dovesse essere letta anche alla luce del principio del risultato e dei principi di buona fede e tutela dell’affidamento, oggi espressamente previsti dal nuovo Codice.
Il richiamo non comporta un’applicazione retroattiva del d.Lgs. n. 36/2023, ma conferma che le esigenze espresse dalle nuove disposizioni erano già presenti nell’ordinamento, sia in materia di contratti pubblici, che tramite l’art. 1 della Legge n. 241/1990, che indirizza già le amministrazioni verso una gestione efficiente del procedimento.
Dalla rettifica del punteggio alla nuova aggiudicazione
Una volta riconosciuta l’illegittimità del provvedimento con cui la stazione appaltante aveva annullato il lotto, il Consiglio di Stato ha esaminato la censura relativa all’errata attribuzione del punteggio.
L’errore non era stato contestato ed era stato, di fatto, ammesso dalla stessa amministrazione. Poiché la corretta attribuzione dei due punti, ferme tutte le altre valutazioni, determinava automaticamente il collocamento della ricorrente al primo posto, il Collegio ha annullato anche l’originaria aggiudicazione.
La stazione appaltante è stata quindi chiamata a disporre l’aggiudicazione in favore della nuova prima classificata, fatti salvi gli esiti delle verifiche sul possesso dei requisiti e gli ulteriori adempimenti previsti dalla legge.
Riesame delle offerte tecniche: cosa devono valutare RUP e stazioni appaltanti
La sentenza non introduce una libertà generalizzata di rivalutare le offerte tecniche dopo l’apertura di quelle economiche, ma impone di abbandonare una lettura assoluta del principio di segretezza.
In caso di errore, il RUP deve anzitutto individuare quali operazioni siano effettivamente coinvolte, verificando se il vizio possa essere rimosso attraverso una rettifica o una rinnovazione circoscritta, senza estendere l’autotutela all’intera procedura.
Quando il riesame richiede una nuova ponderazione tecnico-discrezionale, la commissione dovrà motivare con particolare attenzione le operazioni svolte, così da rendere verificabile che la conoscenza delle offerte economiche non abbia alterato il giudizio. La discrezionalità, infatti, non impedisce sempre la regressione, ma rende necessario delimitare il nuovo esame e documentare le ragioni delle determinazioni assunte.
Quando, invece, il risultato corretto deriva da un’operazione puntuale, come la corretta applicazione di un coefficiente già associato al giudizio espresso dalla commissione, l’annullamento dell’intera gara rischia di risultare sproporzionato.
A guidare la scelta deve essere il principio di conservazione della procedura, in base al quale il vizio deve essere rimosso attraverso il rimedio strettamente necessario, mentre la ripetizione integrale della gara deve rimanere riservata ai casi in cui non sia possibile recuperare gli atti senza compromettere imparzialità, concorrenza e parità di trattamento.
FONTI “LavoriPubblici.it”