Il TAR Campania interviene sul rapporto tra scorporo e ribassabilità della manodopera previsto dall’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023: un costo inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante non determina automaticamente l’esclusione, ma apre alla verifica di congruità dell’offerta ai sensi dell’art. 110 del Codice
I costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante possono essere interessati dal ribasso proposto dall’operatore economico? E, soprattutto, quando una simile scelta incide sulla validità dell’offerta e quando, invece, apre semplicemente la strada alla verifica della sua sostenibilità economica?
Il nodo nasce dalla stessa formulazione dell’ art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023, che impone lo scorporo dei costi della manodopera dall’importo assoggettato a ribasso, lasciando però espressamente all’operatore economico la possibilità di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, creando così uno spazio apparentemente contraddittorio nel quale si colloca il problema della ribassabilità della manodopera e delle conseguenze che ne derivano sul piano dell’ammissione dell’offerta.
Su questo rapporto tra scorporo, ribasso e verifica di sostenibilità è intervenuto il TAR Campania, sez. Salerno, con la sentenza del 16 luglio 2026, n. 1343, in relazione all’esclusione di un concorrente che aveva applicato il proprio ribasso anche alla componente relativa alla manodopera.
La conclusione cui è arrivato il giudice amministrativo assume particolare rilievo per le stazioni appaltanti: il ribasso che interessa i costi della manodopera non determina, di per sé, l’esclusione dalla gara, perché ciò che deve essere verificato è se il minor costo dichiarato dall’impresa sia sostenibile e trovi appunto giustificazione nella sua organizzazione aziendale, fermo restando il rispetto dei minimi salariali e delle altre tutele inderogabili.
Costi della manodopera e ribasso: quando nasce il rischio di esclusione
La controversia nasce nell’ambito di una procedura negoziata indetta ai sensi dell’art. 50, comma 1, lettera c), del D.Lgs. n. 36/2023 per l’affidamento di lavori, da aggiudicare con il criterio del minor prezzo.
Uno degli operatori economici aveva presentato un ribasso del 36,17%, applicandolo però sull’importo corrispondente alla base d’asta al netto dei soli costi della sicurezza e, quindi, comprensivo anche della componente relativa alla manodopera.
Nell’offerta erano stati separatamente indicati i costi della manodopera aziendale, quantificati in misura inferiore rispetto alla stima della stazione appaltante, precisando che tale differenza derivava dall’organizzazione aziendale, dall’ottimizzazione dei processi e dalle modalità operative adottate, pur nel rispetto dei minimi salariali, degli obblighi contributivi e delle disposizioni in materia di sicurezza.
La stazione appaltante, dopo avere richiesto alcuni chiarimenti sulla formazione del prezzo, aveva tuttavia escluso il concorrente, ritenendo che l’applicazione del ribasso alla manodopera determinasse una difformità rispetto alla documentazione di gara e configurasse un vizio originario dell’offerta economica, non suscettibile di essere superato attraverso successive verifiche.
Art. 41 del Codice dei contratti: come funziona lo scorporo dei costi della manodopera
Il TAR ha ritenuto l’impostazione dell’Amministrazione non conforme alla disciplina del Codice. Il punto di partenza del ragionamento è rappresentato dall’ art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023, secondo cui, nei contratti di lavori e servizi, la stazione appaltante individua nei documenti di gara i costi della manodopera e della sicurezza, i quali vengono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso.
La disposizione precisa anche che resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.
La soluzione al problema risiede nella lettura coordinata di questi due passaggi. Lo scorporo previsto dal legislatore, infatti, risponde all’esigenza di rendere individuabile la componente relativa al lavoro e di consentire alla stazione appaltante di verificarne la sostenibilità, ma non trasforma automaticamente il costo della manodopera stimato dall’amministrazione in una grandezza economica assolutamente intangibile, rispetto alla quale qualsiasi scostamento dell’operatore debba tradursi in esclusione.
Sotto questo profilo, il TAR ha richiamato l’interpretazione già espressa dall’ANAC con la Delibera del 15 novembre 2023, n. 528, secondo cui i costi della manodopera, sebbene quantificati e indicati separatamente negli atti di gara, continuano a rientrare nell’importo complessivo a base di gara sul quale viene costruito il ribasso dell’operatore economico.
La previsione dello scorporo deve quindi essere letta insieme alla possibilità, espressamente riconosciuta dal Codice, di dimostrare che una riduzione della componente lavoro sia sostenibile grazie a una diversa organizzazione imprenditoriale.
Ribasso sui costi della manodopera: quando non scatta l’esclusione dalla gara
Da questa ricostruzione deriva il passaggio centrale della sentenza, secondo cui, quando l’operatore economico presenta un costo della manodopera inferiore rispetto a quello individuato dalla stazione appaltante, la conseguenza non è l’automatica estromissione dalla procedura.
La questione si sposta, dunque, sul piano della congruità dell’offerta, perché, se l’impresa sostiene di poter assicurare l’esecuzione dell’appalto con un costo della manodopera inferiore grazie alla propria organizzazione, alle modalità di impiego delle risorse, all’efficienza produttiva o ad altri fattori aziendali, spetta alla stazione appaltante verificare se tali elementi siano attendibili e, soprattutto, se consentano comunque di rispettare i minimi salariali inderogabili e gli obblighi normativi e contributivi.
La sede nella quale questa valutazione deve essere svolta è quella disciplinata dall’ art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, che regola la verifica delle offerte anormalmente basse.
Il TAR ha richiamato, in questa direzione, anche la Delibera ANAC del 9 ottobre 2024, n. 452, secondo cui i costi della manodopera non sono in assoluto insuscettibili di ribasso e l’eventuale divieto contenuto nella documentazione di gara deve essere interpretato in senso relativo: quando il concorrente applica il ribasso anche a tale componente, la conseguenza non è l’esclusione, ma la verifica dell’anomalia dell’offerta.
Validità dell’offerta e congruità economica: due verifiche da tenere distinte
In questo modo il giudice ha separato due piani spesso confusi nella gestione delle procedure di gara.
Da una parte vi è la validità dell’offerta, che comprende aspetti come la determinabilità del contenuto economico, la riferibilità all’operatore, il rispetto degli elementi essenziali richiesti dalla procedura e, più in generale, la possibilità di comprendere quale impegno il concorrente abbia assunto.
Dall’altra vi è la congruità economica, che riguarda un problema diverso e successivo, ovvero stabilire se il prezzo offerto sia effettivamente sostenibile, se i costi dichiarati siano attendibili e se l’esecuzione dell’appalto possa avvenire nel rispetto della disciplina lavoristica, previdenziale e di sicurezza.
Nel caso esaminato dal TAR, l’offerta non presentava un problema di indeterminatezza, perché il concorrente aveva indicato il ribasso, il costo della manodopera e l’importo complessivo offerto, spiegando anche la modalità attraverso cui era stato determinato. Piuttosto, a essere in discussione era la sostenibilità di quel costo della manodopera, non l’esistenza o la struttura dell’offerta.
Di conseguenza, trasformare questa valutazione in una causa di esclusione avrebbe significato, secondo l’impostazione accolta dal giudice, anticipare impropriamente l’esito di un controllo che il Codice colloca invece nell’ambito della verifica di congruità.
Costi della manodopera e oneri della sicurezza: differenze ai fini del ribasso
La sentenza consente inoltre di soffermarsi sulla distinzione tra costi della manodopera e costi della sicurezza, che l’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023 menziona all’interno della stessa disposizione ma che, sotto il profilo economico, non possono essere considerati perfettamente sovrapponibili.
Gli oneri della sicurezza derivanti dal piano di sicurezza e coordinamento sono infatti costi predeterminati dalla stazione appaltante, destinati a presidiare esigenze che non dipendono dalle scelte organizzative dell’operatore e che, proprio per questa ragione, non possono essere oggetto di ribasso.
Il costo della manodopera presenta invece una diversa relazione con l’organizzazione dell’impresa, perché può risentire delle modalità con cui vengono distribuite le risorse, della produttività, dell’esperienza, dei mezzi utilizzati e, più in generale, dell’efficienza organizzativa.
Questo margine, naturalmente, non consente di comprimere le tutele inderogabili dei lavoratori, né permette di giustificare qualsiasi riduzione del costo del lavoro, ma impone di verificare se il minor importo dichiarato possa essere realmente sostenuto senza violare i minimi retributivi e gli altri obblighi previsti dall’ordinamento.
Costo della manodopera inferiore: quando serve la verifica di congruità dell’offerta
Una volta esclusa l’automatica valenza espulsiva del ribasso applicato alla manodopera, il problema si sposta quindi sull’attività che la stazione appaltante deve svolgere.
Quando il costo della manodopera dichiarato dall’operatore è inferiore rispetto a quello individuato negli atti di gara, non è sufficiente constatare lo scostamento, perché occorre comprendere da cosa esso derivi e se le giustificazioni addotte dall’impresa siano compatibili con un’esecuzione corretta e sostenibile del contratto.
In questa fase assumono rilievo l’organizzazione aziendale, la produttività dichiarata, l’impiego delle maestranze, il contratto collettivo applicato, i livelli retributivi, le ore di lavoro previste e tutti gli altri elementi che consentono di verificare se la riduzione dei costi sia effettivamente riconducibile a una maggiore efficienza oppure nasconda, al contrario, un’offerta non sostenibile.
La tutela della manodopera, quindi, non passa attraverso l’automatica sottrazione di questa voce al confronto economico, ma attraverso una verifica rigorosa della sua attendibilità.
Offerta in perdita e utile minimo: quando può emergere l’anomalia
La sentenza affronta anche un ulteriore profilo, sollevato con il ricorso incidentale dall’aggiudicataria, secondo cui l’offerta del concorrente escluso sarebbe stata comunque economicamente insostenibile e sostanzialmente in perdita.
Anche questa censura viene respinta, perché la stazione appaltante non aveva mai svolto alcuna valutazione di anomalia e, di conseguenza, non poteva essere il giudice amministrativo a effettuare per la prima volta un esame tecnico-economico che appartiene all’amministrazione.
Il TAR ricorda inoltre che non esiste una soglia minima predeterminata di utile al di sotto della quale l’offerta debba necessariamente considerarsi anomala, poiché anche un margine ridotto può trovare giustificazione nei vantaggi che l’esecuzione di un contratto pubblico può determinare per l’impresa, ad esempio sotto il profilo della continuità dell’attività, della qualificazione, dell’esperienza maturata e del curriculum.
Diverso è il caso di un utile pari a zero, di un’offerta effettivamente in perdita o di un margine talmente ridotto da assumere carattere meramente simbolico, ma anche in queste ipotesi la valutazione deve essere svolta all’interno del procedimento di verifica dell’anomalia, nel quale l’impresa deve avere la possibilità di fornire le proprie giustificazioni.
La decisione del TAR: riammissione in gara e verifica di congruità
Sulla base di queste considerazioni, il TAR ha accolto il ricorso principale, annullando il provvedimento di esclusione e, conseguentemente, anche l’aggiudicazione disposta in favore dell’altro concorrente.
L’operatore è stato quindi riammesso alla procedura, con nuovo esame della sua offerta da parte della stazione appaltante, cui spetta anche l’eventuale verifica di congruità prevista dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023.
Il giudice non ha quindi stabilito che l’offerta fosse necessariamente congrua, né ha attribuito direttamente l’appalto al concorrente riammesso, ma ha ristabilito la corretta sequenza procedimentale: una volta annullata l’esclusione, fondata sull’erronea assimilazione del ribasso della manodopera a un vizio strutturale dell’offerta, spetterà alla stazione appaltante stabilire se il costo dichiarato sia effettivamente sostenibile.
Costi della manodopera negli appalti: cosa devono verificare RUP e stazioni appaltanti
La decisione del TAR Campania si inserisce in un orientamento che sta progressivamente definendo la portata dell’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023 e che impone particolare attenzione nella predisposizione e nell’applicazione della lex specialis.
Indicare separatamente i costi della manodopera e scorporarli dall’importo assoggettato a ribasso non significa trasformare la stima della stazione appaltante in una componente economica rigidamente immutabile, perché il Codice continua a riconoscere all’operatore la possibilità di dimostrare che il minor costo deriva dalla propria organizzazione aziendale.
Il punto decisivo è quindi comprendere quale tipo di irregolarità si abbia davanti. Nel caso di un’offerta indeterminata, incompleta o priva di un elemento essenziale possono entrare in gioco le regole sulla sua ammissibilità; quando, invece, l’offerta è pienamente intelligibile e presenta un costo della manodopera inferiore rispetto alla stima della stazione appaltante, il problema riguarda la sostenibilità economica e deve essere affrontato attraverso gli strumenti previsti dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023.
In questo modo si delimita in maniera operativa il confine tra esclusione e verifica di congruità, impedendo che una disposizione nata per rafforzare la tutela del lavoro possa essere utilizzata impropriamente per introdurre una causa espulsiva non prevista dal Codice.
FONTI “LavoriPubblici.it”