La Commissione europea propone di sostituire le tre direttive del 2014 con un Regolamento direttamente applicabile in tutti gli Stati membri. Cambiano soglie, obblighi BIM, peso della qualità nei criteri di aggiudicazione, disciplina del subappalto e accesso degli operatori extra UE, ma la domanda che riguarda davvero l’Italia è quanto spazio resterà al D.Lgs. n. 36/2023 e agli istituti nazionali più severi.
Se ne parlava ormai da settimane, adesso è ufficiale. La Commissione europea ha presentato lo scorso 9 settembre la proposta di Regolamento sugli appalti pubblici e sulle concessioni (Public Procurement Act), che tra le altre cose abrogherà le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, su cui è basato il lavoro di recepimento degli Stati membri.
Una proposta certamente molto innovativa e in controtendenza, perché dopo mezzo secolo di normativa europea costruita sulle direttive abbandona quello strumento e sceglie il regolamento, vincolante in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile senza alcun atto nazionale di recepimento. E attenzione, mezzo secolo non è una formula retorica. Si parte dalla direttiva 71/305/CEE, che in Italia abbiamo recepito con la Legge n. 584/1977, e da lì in avanti ogni passaggio europeo è arrivato ai cantieri attraverso una legge o un decreto legislativo.
La proposta di Regolamento conta 149 articoli e riunisce in un solo atto appalti ordinari, settori speciali e concessioni. Le novità sono molte e verranno raccontate per mesi, dal BIM alla preferenza europea, dalla percentuale minima di qualità nei criteri di aggiudicazione fino alla verifica elettronica dei requisiti. Il nodo che riguarda l’Italia, però, è un altro e sta a monte.
Detto senza giri di parole, il problema non è che cambiano le regole. Il problema è che cambia chi le scrive e quanto spazio resta al legislatore nazionale per riscriverle a modo suo. Al momento siamo davanti a una proposta che andrà discussa e non a una norma vigente, per cui oggi nulla cambia per le gare in corso. La direzione, però, va letta adesso per trovarsi pronti nei momenti chiave.
Con il regolamento il recepimento nazionale esce di scena
Fin qui l’abrogazione delle tre direttive potrebbe sembrare una riorganizzazione. Non lo è.
La direttiva vincola gli Stati membri quanto al risultato e lascia loro la forma, e proprio dentro quello spazio è nata la stratificazione che conosciamo, fatta di Codice, allegati, linee guida e bandi tipo. Il regolamento invece si applica direttamente, e l’articolo 146 chiude la partita stabilendo che i riferimenti alle direttive abrogate vanno letti come riferimenti al nuovo testo.
La Commissione non lo nasconde, visto che individua proprio nelle attuazioni nazionali divergenti, il c.d. gold-plating, una delle cause della frammentazione che vuole superare.
Chi ha lavorato sul D.Lgs. n. 36/2023 sa che quella parola pesa. Buona parte di ciò che rende il Codice riconoscibile, nel bene e nel male, sta esattamente nelle scelte aggiunte in sede di recepimento.
Quali contratti resterebbero al Codice dei contratti pubblici?
La proposta non copre tutto, e questo è il primo dato da fissare.
L’articolo 2 riprende i valori oggi in vigore, quindi 5.404.000 euro per lavori e concessioni, 140.000 e 216.000 euro per forniture e servizi delle amministrazioni centrali e sub-centrali e 432.000 euro nei settori speciali. Per i servizi sociali, sanitari ed educativi fissa invece una soglia unica di 750.000 euro, che nei settori speciali oggi vale 1 milione di euro, perché il regolamento ragiona per acquirente pubblico e in quella nozione fa rientrare sia le amministrazioni aggiudicatrici sia gli enti aggiudicatori.
Al di sotto di quei valori la Commissione riconosce espressamente che gli Stati membri restano liberi di disciplinare l’affidamento, nel rispetto del diritto dell’Unione e, quando l’appalto presenta un interesse transfrontaliero, dei principi del Trattato.
Tradotto per chi lavora ogni giorno con il Codice, il Libro II, Parte I, con gli affidamenti diretti e le procedure negoziate del sotto soglia, continuerebbe a governare la parte quantitativamente più consistente delle procedure italiane.
Sopra soglia, invece, il Codice si troverebbe a convivere con un testo europeo che non ha più bisogno della sua mediazione. È qui che si apre il problema di coordinamento, ed è un problema che nessuno ha ancora sciolto.
Il caso del BIM dice più di qualsiasi analisi generale
L’articolo 65 impone di richiedere l’uso del Building Information Modelling nell’esecuzione degli appalti di lavori di valore stimato pari o superiore a 25 milioni di euro, con deroghe per gli oneri sproporzionati e per i rischi alla sicurezza e alla pubblica incolumità, e con la possibilità per la Commissione di abbassare la soglia quando la metodologia sarà più diffusa.
Ora prendiamo l’articolo 43 del D.Lgs. n. 36/2023. Dal 1° gennaio 2025 i metodi e gli strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni sono obbligatori già sopra i 2 milioni di euro.
Oltre dodici volte più in basso. Non sto dicendo che l’Italia perderà il suo obbligo, perché la proposta non affronta la questione. Sto dicendo che la questione esiste, e che da come verrà risolta dipende la sorte di una delle poche scelte davvero avanzate del nostro Codice.
Che cosa cambia su aggiudicazione, subappalto e requisiti di partecipazione?
L’articolo 98 assume il miglior rapporto qualità-prezzo come metodo ordinario e fissa un pavimento, perché il peso dei criteri qualitativi non può scendere sotto il 30 per cento del punteggio complessivo e sale al 50 per cento nei contratti ad alta intensità di manodopera.
La deroga resta possibile, ma va indicata nel riepilogo pubblico della gara e ancorata alla qualità già assicurata dalle specifiche tecniche, dalle condizioni di esecuzione o da una combinazione di questi strumenti con i criteri qualitativi.
Sul subappalto l’articolo 24 è asciutto. Divieto di subappaltare l’intero contratto, obbligo di indicare in offerta la quota che si intende affidare a terzi e i subappaltatori proposti, facoltà del committente di riservare all’appaltatore principale le attività critiche, purché individuate e giustificate negli atti di gara.
Meno discusso, ma per me il passaggio più insidioso, è l’articolo 27 sui criteri di selezione. Il fatturato minimo richiedibile non può superare il 50 per cento del valore annuo stimato del contratto salvo casi motivati, e non è consentito pretendere una pregressa esperienza in appalti pubblici se non quando la complessità del contratto o la natura dell’oggetto lo giustifichino.
Restano salvi gli elenchi ufficiali e le certificazioni rilasciate dagli organismi competenti, ai quali il testo attribuisce valore di presunzione di conformità quanto all’iscrizione ai registri professionali, e più in generale esclude che le informazioni ricavabili da quegli elenchi siano messe in discussione senza sufficiente giustificazione. È da quella porta che il nostro sistema di qualificazione delle imprese dovrà passare.
Preferenza europea e verifica elettronica dei requisiti
L’articolo 73 consente agli acquirenti pubblici di limitare la partecipazione agli operatori dell’Unione e a quelli coperti dagli accordi internazionali, di richiedere che beni, servizi e lavori offerti siano in tutto o in parte di origine unionale o coperta, di premiare in graduatoria le offerte a maggior contenuto europeo e di respingere l’offerta quando il valore di origine unionale o coperta scende sotto il 50 per cento del valore complessivo stimato dell’offerta.
Sono facoltà e non obblighi. Ma l’articolo 75 permette alla Commissione di imporne l’applicazione con atti delegati nei confronti di operatori, beni, servizi e lavori non coperti dagli impegni internazionali, quando lo richieda l’interesse dell’Unione. E questo cambia la prospettiva.
Sul fronte digitale la proposta costruisce un servizio elettronico di ammissibilità e uno strumento di credenziali d’impresa con cui l’operatore dimostra l’assenza di cause di esclusione e il possesso dei requisiti, con verifica automatizzata dove le banche dati lo consentono e con l’obbligo per gli Stati membri di collegare i propri registri entro il 15 giugno 2029.
Chi usa il fascicolo virtuale dell’operatore economico e le piattaforme di approvvigionamento digitale riconoscerà l’impianto, con la differenza che il principio once only verrebbe declinato su scala europea.
Perché conviene muoversi adesso e non fra due anni?
L’articolo 149 prevede l’entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e l’applicazione differita di due anni, per cui la distanza dal cantiere resta considerevole.
So già l’obiezione. Se manca tanto tempo, perché occuparsene oggi?
Perché le scelte che le stazioni appaltanti stanno compiendo sulla digitalizzazione dei processi, sul peso della qualità nei criteri di aggiudicazione e sulla gestione informativa delle opere sono esattamente quelle che il testo europeo assume come standard. Chi le sta rimandando non avrà due anni per recuperare, ne avrà molti meno.
E per le imprese il punto sensibile è un altro. Se la preferenza europea entrerà negli atti di gara, la tracciabilità dell’origine di beni, componenti e prestazioni diventerà un requisito documentale da costruire prima, non da improvvisare in sede di offerta.
Quello che temo, e quello che spero
La parola passa ora al Parlamento europeo e al Consiglio, e da lì uscirà un testo diverso da questo.
La partita italiana, dunque, non si gioca tanto sul disegno delle singole procedure, che pure introduce modelli nuovi, quanto sul perimetro che resterà al D.Lgs. n. 36/2023 e sulla possibilità di conservare gli istituti nazionali più severi.
Quello che temo è che l’uniformità venga scambiata per semplificazione. Ogni margine di adattamento che viene meno è anche un margine in meno per correggere ciò che non ha funzionato, e di cose da correggere, in questi anni, ne abbiamo viste parecchie. Quello che spero è che i due anni di negoziato servano a discutere di questo, e non soltanto delle percentuali.
Leggiamo la proposta per quello che è, ossia la prima versione di un testo che verrà riscritto più volte. La direzione, però, è già segnata.
FONTI Gianluca Oreto “LavoriPubblici.it”