La proposta della Commissione ha appena avviato il cammino che prevede anche due anni di periodo transitorio. Per l’Italia resta da chiarire lo spazio del project financing dopo lo stop alla prelazione
La proposta di Regolamento europeo sul procurement presentata dalla Commissione Europea il 9 settembre conferma un cambio di passo destinato a incidere profondamente sul mercato europeo. L’obiettivo è: da un lato semplificare e uniformare il quadro normativo, sostituendo le tre direttive del 2014 con un unico Regolamento direttamente applicabile negli Stati membri (superando le specificità nazionali), e, dall’altro lato, utilizzare gli acquisti pubblici come leva per rafforzare la competitività nel mercato europeo, la resilienza delle catene di approvvigionamento, la sicurezza economica dell’Unione e l’innovazione. Il procurement da disciplina prevalentemente procedurale diventa quindi strumento di politica industriale europea.
La posta in gioco è rilevante: la spesa pubblica europea per contratti e concessioni ammonta a circa 2,6 trilioni di euro l’anno, pari a circa il 15% del Pil dell’Unione. La Commissione stima che il nuovo sistema possa generare risparmi amministrativi per circa 650 milioni di euro annui, di cui 80 milioni per le amministrazioni e 570 milioni per gli operatori economici.
Il percorso legislativo è tuttavia appena iniziato: la proposta dovrà essere esaminata dal Parlamento europeo e dal Consiglio e, una volta approvata, sarà seguita da un periodo transitorio di due anni prima della piena applicazione (articolo 149). Si stima, pertanto, che il Regolamento potrebbe diventare operativo nel 2029.
Le procedure di affidamento rappresentano la vera novità della riforma
Una delle novità più significative riguarda la revisione dell’architettura delle procedure di affidamento. La proposta individua come procedure ordinarie la procedura aperta (articoli 34-35) e la procedura dinamica (articoli 36-40). Sul punto, si nota che – rispetto alla bozza circolata a luglio – la proposta introduce un’importante novità circa la possibilità di ricorrere alla procedura dinamica, oltre che a quella aperta, indipendentemente dal tipo di lavori, forniture o servizi richiesti (articolo 31).
Rilevante è poi l’approccio alla negoziazione. Sebbene la versione del 9 settembre sia meno radicale rispetto alla bozza circolata a luglio, il testo conferma un’apertura significativa alle trattative tra amministrazioni e operatori economici. L’articolo 33 disciplina, infatti, la conduzione delle negoziazioni all’interno della procedura aperta e di quella dinamica, consentendo alle amministrazioni di negoziare le caratteristiche non essenziali della prestazione nel rispetto di trasparenza, parità di trattamento e concorrenza. La negoziazione, quindi, entra nel procurement come soluzione “ordinaria” quando, soprattutto nei contratti complessi, il confronto con gli operatori economici è strumento utile ed in alcuni casi imprescindibile per individuare soluzioni migliori nell’interesse pubblico.
Alle suddette procedure ordinarie, si aggiungono la procedura per l’innovazione (articoli 41-45) e le procedure speciali che sono utilizzabili in particolari circostanze (articoli 46-48).
La «European preference» diventa una disciplina organica
Altro pilastro della riforma è costituito dalla nuova disciplina della European Preference, contenuta negli articoli 70-76, volta a tutelare gli interessi di sicurezza economica e resilienza delle catene di approvvigionamento del mercato europeo.
Gli articoli 70 e 71 introducono il sistema degli operatori, beni, servizi e lavori “covered”, distinguendo tra soggetti che beneficiano delle aperture previste dagli accordi internazionali sottoscritti dall’Unione, come il GPA, e soggetti esclusi. È previsto anche uno specifico strumento informatico europeo destinato a consentire alle amministrazioni di verificare il regime applicabile ai singoli operatori economici.
Il cuore della disciplina è l’articolo 73, che consente alle amministrazioni, tra l’altro, di limitare la partecipazione a operatori europei o “covered”, attribuire vantaggi valutativi alle offerte caratterizzate da una maggiore componente europea, imporre quote minime di beni, servizi o lavori di origine europea o “covered” ed escludere offerte nelle quali tale componente sia inferiore a determinate soglie.
La stampa internazionale, come il Guardian (articolo pubblicato il 9 settembre), ha già letto la disciplina come un nuovo capitolo della strategia europea di “Buy European”. In tale ambito si inserisce anche la disposizione che ha incluso tra le optional exclusion grounds l’ipotesi di un operatore che abbia beneficiato, nei tre anni precedenti la gara, di sovvenzioni estere distorsive del mercato interno (articolo 26).
Rispetto alla bozza circolata a luglio, la disciplina appare oggi più completa e coordinata con gli obblighi internazionali dell’Unione. La direzione politica viene confermata: utilizzare la domanda pubblica come strumento di rafforzamento della competitività industriale europea e di riduzione delle dipendenze strategiche, con le amministrazioni quali leva per attuare tali obiettivi attraverso la costruzione della gara e le scelte che ogni singola procedura comporta.
La vera rivoluzione potrebbe essere digitale
Destinato a incidere profondamente sul funzionamento del mercato è il nuovo ecosistema digitale disciplinato negli articoli 127-136. La proposta prevede una rete europea di interoperabilità tra piattaforme di eProcurement (articolo 128), una Commission eProcurement Platform messa a disposizione dalla Commissione (articolo 132), un servizio europeo di verifica digitale dei requisiti e delle cause di esclusione (articolo 133) e la creazione dei National Public Procurement Data Spaces e di un Public Procurement Data Space europeo (articoli 134-136).
Il punto non è soltanto digitalizzare le gare, ma costruire un mercato europeo degli appalti realmente interoperabile. Le imprese dovrebbero poter partecipare alle procedure attraverso sistemi compatibili e le amministrazioni accedere a dati e verifiche standardizzati. Se attuata efficacemente, questa componente potrebbe ridurre gli oneri amministrativi, facilitare la partecipazione transfrontaliera e incidere positivamente sul corretto funzionamento del mercato unico.
Il «Best Price-Quality Ratio» diventa la regola generale in Ue
Per l’Italia non si tratta di una novità assoluta. Il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa è già oggi indicato come il criterio prevalente nel sistema nazionale degli appalti.
La proposta introduce però per la prima volta una disciplina uniforme a livello europeo fondata sul «Best price-quality ratio» (Bpqr) quale criterio ordinario di aggiudicazione, in cui la componente qualitativa rappresenta almeno il 30% della valutazione complessiva e almeno il 50% nei contratti ad alta intensità di lavoro, salvo specifica motivazione dell’amministrazione (articolo 98). La valorizzazione della qualità riguarda inoltre contenuti sempre più ampi. Nel settore alimentare, ad esempio, l’articolo 53 elenca una serie di elementi di cui tenere conto (e.g., sostenibilità e trasparenza delle filiere ed equa remunerazione degli agricoltori).
Requisiti di partecipazione più leggeri
La revisione delle procedure si accompagna a una significativa riconsiderazione dei requisiti di partecipazione. Gli articoli 21-29 limitano la possibilità di imporre criteri di selezione a quanto strettamente necessario e proporzionato rispetto all’oggetto del contratto. L’articolo 27 stabilisce che i requisiti debbano essere collegati alla capacità tecnica, professionale, economica e finanziaria effettivamente necessaria per l’esecuzione della prestazione.
Significativa è la previsione secondo cui, salvo casi eccezionali legati alla complessità dell’affidamento, le amministrazioni non dovrebbero richiedere esperienze pregresse maturate specificamente in contratti pubblici (articolo 27) e avranno la facoltà di non prevedere criteri di selezione nel contesto delle procedure ordinarie (considerando 18 e 19). La finalità è ridurre le barriere all’ingresso, soprattutto per le piccole e medie imprese, favorire la partecipazione di nuovi operatori e ampliare la concorrenza nel mercato unico.
Il nodo italiano del project financing
Per il mercato italiano delle infrastrutture resta invece aperta una questione delicata: il project financing a iniziativa privata regolato dall’articolo 193 del d.lgs. 36/2023. La proposta disciplina le concessioni nella Parte IV (articoli 114-126), ma non prevede nulla di assimilabile all’attuale articolo 193. L’assenza di una disciplina europea specifica pone il problema su quale spazio possa residuare per istituti nazionali non espressamente contenuti nel futuro Regolamento, peraltro in un contesto in cui la disciplina sulla finanza di progetto ad iniziativa privata andrà rivista a seguito del venire meno del diritto di prelazione del promotore deciso dalla Corte di Giustizia.
La centralità delle amministrazioni nell’attuazione degli obiettivi europei
Con il nuovo modello di procurement quale leva della politica economica europea, si amplia la discrezionalità richiesta alle amministrazioni che nel perseguire gli obiettivi posti dal Regolamento attraverso le gare dovranno essere innanzitutto interpreti e motori degli obiettivi della strategia europea (e.g., competitività e innovazione, sostenibilità ambientale, sicurezza e resilienza strategica dell’Unione, v. articolo 5). Diventa quindi un “fattore chiave per garantire appalti pubblici efficaci, efficienti e improntati all’integrità” la professionalizzazione delle amministrazioni, alle quali il nuovo quadro europeo richiede un significativo salto di qualità (considerando 58 e articolo 139).
Per le imprese, la proposta significa a sua volta un mercato potenzialmente più aperto e interoperabile, ma nel quale qualità, innovazione, resilienza e responsabilità assumeranno un peso crescente. All’esito del negoziato tra Parlamento e Stati membri si vedrà cosa resterà nel testo finale e quanto il nuovo Regolamento riuscirà davvero a trasformare gli appalti pubblici in uno strumento di competitività europea.
FONTI Giorgia Romitelli (*) e Matteo Marchi (*) “Edilizia & Territorio”
(*) Avvocato, Dla Piper