Dalle procedure aperte al Metodo C, la proposta di CNA Sicilia riporta al centro accesso al mercato, ribassi e anomalia delle offerte. Il Codice offre già diversi strumenti: la questione riguarda soprattutto come vengono scelti e applicati dalle stazioni appaltanti
Sono queste le richieste che CNA Costruzioni Sicilia ha rivolto alla Regione, segnalando due criticità che, secondo l’associazione, stanno condizionando il mercato dei lavori pubblici: la riduzione delle possibilità di partecipazione legata al ricorso alle procedure negoziate e ribassi sempre più elevati nelle gare aggiudicate al prezzo più basso.
La proposta punta quindi a favorire una maggiore apertura delle gare e, sul versante dell’anomalia, a valutare il ricorso al Metodo C previsto dall’Allegato II.2 al D.Lgs. n. 36/2023.
Il quadro normativo, però, restituisce una situazione più articolata: una parte degli strumenti indicati da CNA è in realtà già disponibile. Lo scoglio rimane soprattutto il modo in cui vengono utilizzati dalle stazioni appaltanti e lo spazio che, nella pratica, viene riconosciuto alle diverse soluzioni consentite dal Codice.
Procedure negoziate e accesso al mercato: le criticità segnalate da CNA Sicilia
La prima questione riguarda il ricorso alle procedure negoziate per l’affidamento dei lavori pubblici sottosoglia.
Secondo CNA, la selezione preventiva degli operatori da invitare impedisce a numerose imprese qualificate e in possesso dei requisiti necessari di partecipare liberamente alle procedure bandite sul territorio regionale. Da qui la richiesta di favorire, ogni volta che le condizioni lo consentano, un maggiore utilizzo delle procedure aperte, in modo da ampliare la platea dei concorrenti.
Il punto di partenza è l’ art. 50, comma 1, del D.Lgs. n. 36/2023. Per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a un milione di euro, la lettera c) prevede la procedura negoziata senza bando previa consultazione di almeno cinque operatori economici, ove esistenti. Per i lavori di importo pari o superiore a un milione di euro e fino alla soglia europea, la lettera d) porta a dieci il numero minimo degli operatori da consultare e fa espressamente salva la possibilità di ricorrere alle procedure ordinarie.
La procedura negoziata comporta quindi, per sua stessa struttura, una selezione degli operatori chiamati a presentare l’offerta. Ma questo non significa necessariamente che la platea debba rimanere particolarmente ristretta. Lo stesso Codice consente infatti di ampliare la partecipazione anche all’interno della procedura negoziata.
L’ art. 49, comma 5, stabilisce che, per gli affidamenti di cui all’art. 50, comma 1, lettere c), d) ed e), il principio di rotazione non si applica quando l’indagine di mercato sia stata effettuata senza porre limiti al numero degli operatori economici in possesso dei requisiti richiesti da invitare alla successiva procedura.
Una stazione appaltante può quindi scegliere di non restringere preventivamente il numero degli operatori qualificati che hanno manifestato interesse, ampliando la competizione pur rimanendo all’interno dello schema della procedura negoziata.
Procedure aperte negli appalti sottosoglia: quando possono essere utilizzate
C’è poi il tema, più generale, del ricorso alle procedure ordinarie. La formulazione dell’art. 50 ha alimentato fin dall’entrata in vigore del nuovo Codice il dibattito sulla possibilità di utilizzare una procedura aperta anche nelle fasce di importo per le quali la norma individua l’affidamento diretto o la procedura negoziata.
Sul punto è intervenuto il MIT con la Circolare 20 novembre 2023, n. 298, dedicata espressamente ai chiarimenti interpretativi sulla possibilità di ricorrere alle procedure ordinarie. Il Ministero ha escluso una lettura delle procedure semplificate come preclusiva, in assoluto, del ricorso alle procedure aperte o ristrette.
La questione è stata affrontata anche da ANAC nel parere di funzione consultiva n. 13 del 13 marzo 2024, relativo proprio a una procedura aperta per l’affidamento di lavori di importo inferiore a un milione di euro. L’Autorità ha richiamato, accanto al principio del risultato, i principi di accesso al mercato, concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità, ribadendo che nell’applicazione della disciplina del sottosoglia va tenuta presente anche la possibilità di ricorrere alle procedure ordinarie.
La richiesta di CNA, quindi, non riguarda uno strumento che il Codice impedisce di utilizzare.
La decisione resta in capo alla stazione appaltante: quando le caratteristiche dell’affidamento e del relativo mercato suggeriscono di privilegiare una maggiore apertura della competizione, la procedura ordinaria rappresenta già una possibilità da prendere in considerazione, da coordinare con le esigenze di tempestività e con il principio del risultato.
Ribassi elevati e offerte anomale: cosa cambia negli appalti sottosoglia
La seconda questione posta da CNA riguarda il livello dei ribassi.
Nella nota si evidenzia il rischio che una competizione esasperata sul prezzo possa compromettere la corretta esecuzione delle opere, l’equilibrio economico delle commesse, la sicurezza dei lavoratori e la sostenibilità finanziaria delle imprese. La richiesta è quindi di approfondire l’utilizzo di meccanismi di determinazione della soglia di anomalia che possano contrastare ribassi ritenuti eccessivi.
Vale la pena però fare una distinzione: un ribasso elevato non coincide automaticamente con un’offerta anomala e, soprattutto, non dimostra di per sé l’insostenibilità dell’offerta.
L’ art. 54 del D.Lgs. n. 36/2023 prevede, nel caso di aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso di appalti di lavori o servizi sottosoglia privi di interesse transfrontaliero certo, l’esclusione automatica delle offerte risultate anomale quando il numero delle offerte ammesse sia pari o superiore a cinque. Resta comunque possibile valutare la congruità di altre offerte che, sulla base di elementi specifici, appaiano anormalmente basse.
Su un piano diverso opera l’ art. 110, che affida alla stazione appaltante la valutazione della congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità della migliore offerta quando questa, sulla base di elementi specifici, appaia anormalmente bassa.
La richiesta dell’associazione può quindi essere letta non come ricerca di un meccanismo diretto a impedire ribassi elevati in quanto tali, ma come esigenza di governare meglio il rapporto tra il vantaggio economico derivante dallo sconto e il rischio che l’offerta presenti criticità nella successiva fase esecutiva.
Metodo C: uno strumento già presente nell’Allegato II.2
In questo quadro entra in gioco il Metodo C dell’Allegato II.2 al D.Lgs. n. 36/2023, richiamato espressamente da CNA nella richiesta alla Regione per valutarne l’utilizzo o, comunque, per promuovere strumenti capaci di contrastare ribassi ritenuti non sostenibili.
L’art. 54, comma 2, stabilisce che negli atti di gara venga indicato il metodo per l’individuazione delle offerte anomale scegliendolo tra quelli descritti nell’Allegato II.2 oppure che il metodo sia selezionato, in sede di valutazione delle offerte, mediante sorteggio tra quelli compatibili.
Il Metodo C presenta caratteristiche particolari. La sua applicazione richiede che la stazione appaltante indichi preventivamente nel bando o nell’invito uno «sconto di riferimento», che rappresenta indicativamente la soglia di anomalia al netto della componente variabile legata agli sconti effettivamente ricevuti.
Tale valore può essere individuato tra quelli contenuti nella Tabella A dell’Allegato II.2 oppure discostarsene, motivando la scelta sulla base dell’esigenza di selezionare un’offerta con caratteristiche di prezzo e qualità coerenti con i bisogni della stazione appaltante. Se decide di determinare autonomamente lo sconto di riferimento, l’amministrazione deve applicare criteri verificabili, confrontando i benefici derivanti da sconti maggiori con i costi connessi alla possibile selezione di un’offerta caratterizzata da una qualità potenzialmente inferiore.
Il Metodo C, quindi, non è semplicemente una formula destinata a produrre ribassi più contenuti. La sua struttura introduce nella determinazione della soglia una valutazione preventiva che consente alla stazione appaltante di considerare anche il rapporto tra vantaggio economico e rischio associato all’esecuzione.
Procedure negoziate e procedure aperte: la scelta della stazione appaltante
Le due criticità rappresentate da CNA portano a una riflessione che va oltre la singola disciplina dell’art. 50 o dell’art. 54.
Il Codice colloca infatti le scelte della stazione appaltante all’interno di un sistema di principi che non può essere letto esclusivamente attraverso l’obiettivo della semplificazione.
L’art. 48 stabilisce che l’affidamento e l’esecuzione dei contratti sottosoglia si svolgano nel rispetto dei principi del Libro I, mentre l’ art. 3 impone alle stazioni appaltanti di favorire l’ accesso al mercato nel rispetto dei principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità.
Non serve quindi contrapporre in maniera assoluta procedura negoziata e procedura aperta, né individuare un unico metodo di calcolo dell’anomalia da utilizzare sistematicamente: ciò che conta è soprattutto la capacità della stazione appaltante di scegliere, caso per caso, lo strumento più adatto alle caratteristiche dell’affidamento e del mercato di riferimento.
Dagli strumenti alle prassi: il possibile intervento dell’Amministrazione regionale
CNA propone l’adozione di indirizzi omogenei destinati alle stazioni appaltanti regionali, con l’obiettivo di favorire un maggiore utilizzo delle procedure aperte, limitare le negoziate ai casi nei quali risultino maggiormente rispondenti all’interesse pubblico, valutare il Metodo C e ridurre le differenze tra le procedure adottate dalle diverse amministrazioni.
È probabilmente questo il terreno sul quale un intervento regionale potrebbe avere maggiore utilità. La verifica del quadro normativo mostra infatti che gli strumenti richiamati dall’associazione trovano già spazio nel Codice, sia sul versante dell’apertura al mercato sia su quello dell’anomalia delle offerte. Il problema riguarda quindi soprattutto il modo in cui vengono utilizzati dalle stazioni appaltanti e la possibilità di favorire prassi più uniformi.
Nella nota viene inoltre proposta l’istituzione di un Tavolo tecnico regionale con la partecipazione dell’Amministrazione, delle associazioni di categoria e degli operatori economici. Il Tavolo tecnico dei contratti pubblici, però, è già previsto dall’art. 5 della L.R. n. 12/2023 ed è stato costituito presso l’Assessorato regionale delle Infrastrutture e della Mobilità con il D.A. n. 19/Gab dell’11 febbraio 2025.
La strada potrebbe quindi essere quella di portare proprio queste questioni all’interno del Tavolo già esistente, mettendo a confronto le prassi adottate dalle stazioni appaltanti e valutando indirizzi condivisi sull’utilizzo degli strumenti che il Codice già mette a disposizione.
FONTI “LavoriPubblici.it”