Il Consiglio di Stato chiarisce la portata dell’art. 57, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023: i criteri ambientali minimi devono essere recepiti negli atti di gara e la loro omissione non comporta sempre l’immediata impugnazione del bando
I criteri ambientali minimi non restano sullo sfondo della procedura come un insieme di prescrizioni da richiamare in via generale. Entrano nella costruzione della gara, incidono sul contenuto dell’offerta e accompagnano l’esecuzione del contratto, assumendo quindi una funzione che impone alla stazione appaltante di tradurli negli atti con un livello di dettaglio coerente con quanto richiesto dalla disciplina applicabile.
Su questo rapporto tra CAM e lex specialis si è pronunciato il Consiglio di Stato, Sezione III, con la sentenza 28 settembre 2026, n. 7148, relativa a una procedura aperta per l’affidamento di servizi all’interno di un complesso ospedaliero.
Il Collegio ha esaminato la portata dell’ art. 57, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023, soffermandosi sul modo in cui i CAM devono essere recepiti nella documentazione di gara e sulle conseguenze che derivano da un inserimento incompleto o da prescrizioni della lex specialis non coerenti con la disciplina ambientale di settore.
CAM negli appalti pubblici: perché il semplice richiamo al decreto non basta
Il ricorso originario era stato proposto da un operatore economico classificatosi al decimo posto, che aveva contestato l’intera procedura sostenendo che la documentazione di gara non avesse recepito correttamente i CAM applicabili ai servizi di pulizia e sanificazione.
I richiami alla disciplina ambientale erano presenti, ma secondo il ricorrente non erano stati tradotti in una disciplina di gara corrispondente alle prescrizioni contenute nel decreto ministeriale applicabile.
Le censure riguardavano diverse specifiche tecniche e clausole contrattuali previste dal D.M. 29 gennaio 2021, con riferimento ai detergenti, alla documentazione necessaria a dimostrare la conformità dei prodotti, alle attrezzature impiegate, alla formazione del personale, alla gestione dei rifiuti e alla rendicontazione dei prodotti utilizzati.
Erano state inoltre contestate alcune disposizioni del capitolato ritenute incompatibili con i CAM, in particolare quelle relative all’utilizzo di prodotti monouso e alle modalità di lavaggio, insieme alla mancata previsione di criteri ambientali premianti riconducibili a quelli contemplati dalla disciplina ministeriale.
Il TAR Campania aveva accolto il ricorso e annullato la procedura, ritenendo che l’art. 57, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023 imponesse l’inserimento nella documentazione progettuale e di gara almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali previste dai CAM e che un richiamo generale al decreto ministeriale non fosse sufficiente.
L’aggiudicataria ha quindi proposto appello.
Art. 57 D.Lgs. n. 36/2023: perché il semplice richiamo ai CAM non basta
Il Consiglio di Stato ha confermato che i CAM devono essere recepiti negli atti di gara secondo quanto richiesto dall’art. 57, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023.
La norma stabilisce che le stazioni appaltanti contribuiscano al conseguimento degli obiettivi ambientali attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi definiti per le diverse categorie di affidamento.
Prevede inoltre che tali criteri, con particolare riguardo a quelli premianti, siano tenuti in considerazione nella predisposizione dei documenti di gara quando viene applicato il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, mentre l’art. 83, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023 dispone che il bando indichi i CAM di cui all’art. 57, comma 2.
Muovendo da queste disposizioni, il Collegio ha richiamato l’orientamento secondo cui i criteri ambientali minimi devono essere individuati nella lex specialis, poiché possono incidere sugli elementi dell’offerta, sull’attribuzione del punteggio premiale e sulle modalità con cui il contratto verrà poi eseguito.
Il loro inserimento negli atti di gara non può ridursi a un adempimento formale, né essere sostituito da una clausola generale che rinvii al decreto ministeriale lasciando agli operatori economici il compito di ricostruire autonomamente quali prescrizioni siano effettivamente applicabili alla procedura.
Il Consiglio di Stato ha infatti affermato che l’art. 57 non può ritenersi rispettato in presenza del solo rinvio al decreto di approvazione dei CAM.
Eterointegrazione della lex specialis: i limiti del rinvio alla disciplina ambientale
Uno dei motivi di appello si fondava sulla natura imperativa dei criteri ambientali minimi.
Secondo l’aggiudicataria, proprio questa natura avrebbe consentito di colmare le eventuali lacune della lex specialis attraverso l’eterointegrazione, facendo entrare automaticamente nella disciplina della gara le prescrizioni contenute nel decreto ministeriale.
Il Consiglio di Stato ha respinto questa impostazione e ha confermato che il rinvio alla fonte ministeriale non consente di ritenere assolto l’obbligo previsto dall’art. 57.
Il caso esaminato presentava, peraltro, una criticità ulteriore rispetto alla semplice omissione di alcune prescrizioni. La sentenza di primo grado aveva rilevato una pluralità di difformità, che comprendevano la mancata trasposizione di specifiche tecniche obbligatorie, la presenza di previsioni della lex specialis ritenute incompatibili con i CAM e l’assenza di criteri premianti riconducibili a quelli previsti dalla disciplina ambientale applicabile.
Tra le prescrizioni contestate rientravano quelle relative all’impiego di prodotti monouso e alle modalità di lavaggio indicate nel capitolato, che il TAR aveva ritenuto non corrispondenti alle indicazioni contenute nell’Allegato 2 al D.M. 29 gennaio 2021.
L’appellante non aveva però sviluppato censure specifiche contro tutti gli accertamenti compiuti in primo grado, limitandosi a sostenere in termini generali che gli atti di gara richiamassero i CAM e che questi potessero comunque integrare la disciplina della procedura.
Il Consiglio di Stato ha rilevato che almeno una delle autonome rationes decidendi sulle quali poggiava l’annullamento non era stata efficacemente censurata; essendo sufficiente, da sola, a sorreggere la decisione del TAR, le ulteriori doglianze non avrebbero comunque potuto determinarne la riforma.
Criteri premianti e offerta economicamente più vantaggiosa
L’appello riguardava anche i criteri utilizzati per la valutazione dell’offerta tecnica. Secondo l’aggiudicataria, il disciplinare attribuiva già rilevanza a diversi aspetti ambientali, richiamando elementi relativi ai materiali, ai contenitori per la raccolta differenziata e alle metodologie di sanificazione.
Il TAR aveva ritenuto che tali elementi non fossero riconducibili ai criteri premianti individuati dal D.M. 29 gennaio 2021, richiamando quelli relativi, tra l’altro, al contenimento degli impatti ambientali lungo il ciclo di vita del servizio e alla certificazione Ecolabel UE per i servizi di pulizia.
L’art. 57, comma 2, stabilisce comunque che, quando l’aggiudicazione avviene con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, i CAM, e in particolare quelli premianti, devono essere tenuti in considerazione nella predisposizione dei documenti di gara.
La presenza di criteri di valutazione con una generica componente ambientale non consente quindi di prescindere dal confronto con quelli previsti per la specifica categoria di affidamento, perché è rispetto a quella disciplina che va verificata la corretta costruzione dell’offerta tecnica.
Quando l’omissione impone l’impugnazione immediata del bando
L’aggiudicataria aveva sostenuto che, se i CAM fossero stati realmente assenti o recepiti in modo insufficiente, il concorrente avrebbe dovuto impugnare immediatamente gli atti di gara, senza attendere l’aggiudicazione.
Il Consiglio di Stato ha escluso che a ogni violazione della disciplina ambientale corrisponda automaticamente un onere di impugnazione immediata.
Richiamando i principi affermati dall’Adunanza Plenaria n. 4/2018, il Collegio ha ricordato che l’impugnazione del bando prima della conclusione della gara rappresenta un’ipotesi eccezionale, riferita alle clausole immediatamente escludenti o comunque idonee a determinare una lesione attuale e diretta della posizione dell’operatore economico.
La violazione della disciplina sui CAM, pur riguardando una prescrizione imperativa, non impedisce necessariamente di partecipare alla procedura e non rende di per sé impossibile la presentazione di un’offerta.
Per stabilire quando il ricorso debba essere proposto occorre verificare gli effetti che la carenza produce sulla partecipazione. Se l’omissione dei CAM determina una grave mancanza di elementi necessari per predisporre l’offerta, può sorgere l’onere di contestare immediatamente la lex specialis; se l’offerta resta formulabile e la lesione si manifesta soltanto con l’esito della gara, il vizio può essere fatto valere insieme all’aggiudicazione.
Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato ha rilevato che la possibilità di presentare un’offerta non era stata esclusa dal rinvio al decreto ministeriale, come dimostrava anche il numero di offerte pervenute, e ha quindi escluso che ricorressero i presupposti per imporre un’impugnazione immediata del bando.
Il Collegio ha inoltre precisato che i principi del risultato, della fiducia e della buona fede non possono essere utilizzati per introdurre ulteriori ipotesi di decadenza processuale né per imporre agli operatori economici una contestazione preventiva della lex specialis quando non si sia ancora prodotta una lesione idonea a fondare l’interesse al ricorso.
Interesse strumentale e riedizione della procedura
Il ricorrente originario si era classificato al decimo posto, ma questa posizione non ha impedito al Consiglio di Stato di riconoscerne l’interesse ad agire.
La domanda proposta in primo grado non era diretta a ottenere l’aggiudicazione della gara, bensì l’annullamento dell’intera procedura e la sua riedizione secondo regole conformi alla disciplina ambientale.
L’interesse dell’operatore assume quindi carattere strumentale, perché l’utilità perseguita consiste nella possibilità di partecipare a una nuova procedura disciplinata nel rispetto della normativa ambientale applicabile.
Il Consiglio di Stato ha collegato questo aspetto alla funzione dei CAM, osservando che la relativa disciplina non tutela soltanto gli interessi concorrenziali individuali, poiché attraverso questi criteri il legislatore persegue finalità ambientali di rango costituzionale ed eurounitario.
Quando l’omissione o il recepimento insufficiente dei CAM non impediscono di formulare l’offerta, l’operatore può quindi far valere il vizio insieme all’aggiudicazione e chiedere la riedizione della procedura.
Criteri ambientali nella lex specialis: come recepire i CAM negli atti di gara
La decisione ha ricondotto l’art. 57, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023 alla funzione che svolge nella costruzione della gara, escludendo che il richiamo formale al decreto ministeriale possa sostituire il recepimento delle prescrizioni destinate a incidere sull’offerta e sulla successiva esecuzione.
Per la stazione appaltante questo comporta una verifica puntuale della disciplina CAM applicabile alla categoria di affidamento: le specifiche tecniche e le clausole contrattuali individuate dai CAM devono essere inserite nella documentazione progettuale e di gara secondo quanto previsto dall’art. 57, comma 2, mentre i criteri premianti devono essere tenuti in considerazione nella predisposizione degli atti quando viene utilizzato il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
La verifica riguarda anche il contenuto del capitolato e del disciplinare, che non possono contenere prescrizioni operative incompatibili con quelle ambientali, perché una simile difformità introduce nella gara una regola destinata a incidere direttamente sulle modalità di formulazione dell’offerta o di esecuzione della prestazione.
Con il rigetto dell’appello, il Consiglio di Stato ha confermato l’annullamento della procedura disposto dal TAR.
L’art. 57, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023 richiede quindi che i CAM siano realmente recepiti negli atti di gara secondo la funzione che svolgono nella specifica procedura; il richiamo alla fonte ministeriale, da solo, non sostituisce l’inserimento delle prescrizioni che il Codice pone a carico della stazione appaltante.
FONTI “LavoriPubblici.it”