Il Documento di indirizzo alla progettazione compete al RUP e precede l’affidamento del PFTE. Il TAR Umbria esclude la redazione esterna congiunta e affronta anche autotutela, conflitto di interessi e responsabilità precontrattuale della stazione appaltante.
Il Documento di indirizzo alla progettazione non è una prestazione tecnica assimilabile ai successivi livelli progettuali. La sua redazione compete al RUP e non può essere affidata a un progettista esterno.
A maggior ragione, non può essere conferita allo stesso soggetto incaricato del PFTE, perché il DIP precede la progettazione e ne definisce obiettivi, vincoli e condizioni.
Su questi presupposti il TAR Umbria, Perugia, sez. I, con la sentenza del 24 settembre 2026, n. 378, ha ritenuto legittimo l’annullamento in autotutela di un incarico che comprendeva, in capo allo stesso raggruppamento professionale, la redazione del DIP, del progetto di fattibilità tecnico-economica e del progetto esecutivo.
Pur confermando la legittimità dell’autotutela, il giudice amministrativo ha comunque riconosciuto la responsabilità precontrattuale della stazione appaltante che aveva conferito l’incarico, stipulato il contratto e consentito lo svolgimento delle attività prima di rilevare l’illegittimità dell’affidamento.
DIP e progettazione affidati allo stesso soggetto: il caso esaminato dal TAR
La vicenda è nata nell’ambito di un intervento per la realizzazione di un nuovo polo scolastico. Dopo avere abbandonato l’originaria ipotesi di ristrutturazione di due edifici esistenti, il Comune ha deciso di procedere alla demolizione e alla costruzione di un unico complesso.
L’Amministrazione ha quindi affidato, tramite determina, a un raggruppamento temporaneo di professionisti la redazione del DIP, del PFTE e del progetto esecutivo del primo stralcio. Nell’importo complessivo dell’incarico erano indicate distintamente anche le somme destinate alla redazione del Documento di indirizzo alla progettazione.
Successivamente sono emersi dubbi sulla possibilità di affidare il DIP a un soggetto esterno e sulla contemporanea attribuzione allo stesso operatore dell’incarico relativo ai livelli progettuali successivi.
Il Comune ha quindi avviato il procedimento di annullamento d’ufficio, richiamando sia la competenza del RUP nella predisposizione del DIP, sia l’art. 3, comma 1, dell’ Allegato I.7 al D.Lgs. n. 36/2023, secondo cui il documento deve essere redatto e approvato prima dell’affidamento del PFTE.
L’Ente ha quindi annullato parzialmente il precedente affidamento nella parte relativa al PFTE e al progetto esecutivo, conservando invece il DIP già predisposto, poi utilizzato come riferimento per un nuovo documento redatto dal RUP.
Da qui il ricorso del professionista mandatario del raggruppamento, che ha contestato la legittimità dell’autotutela, sostenendo tra l’altro che il DIP potesse essere redatto all’esterno, che non vi fosse stata alcuna alterazione della sequenza tra DIP e PFTE e che l’annullamento fosse contrario ai principi del risultato e della fiducia e alla tutela dell’affidamento. Ha inoltre chiesto il risarcimento dei danni conseguenti alla perdita dell’incarico.
DIP e RUP: perché il documento precede l’affidamento della progettazione
Il TAR ha ricostruito la funzione del DIP partendo dall’ art. 41 del D.Lgs. n. 36/2023 e dall’art. 3 dell’Allegato I.7.
Il Documento di indirizzo alla progettazione si colloca nella fase prodromica rispetto alla progettazione vera e propria. In coerenza con il quadro esigenziale e, quando presente, con il DOCFAP, individua le caratteristiche dell’intervento, i requisiti e gli elaborati necessari per sviluppare i successivi livelli progettuali. Deve inoltre essere redatto e approvato prima dell’affidamento del PFTE.
Questa funzione spiega perché la redazione spetta al RUP: il DIP contiene scelte che appartengono alla stazione appaltante, quali gli obiettivi da perseguire, i fabbisogni da soddisfare, i livelli della progettazione, i tempi, le prescrizioni tecniche, i limiti economici e le coperture finanziarie.
Il progettista interviene in un momento successivo e sviluppa il progetto all’interno del perimetro definito dall’Amministrazione.
Il TAR ha quindi escluso che il DIP possa essere trattato come un normale elaborato tecnico affidabile all’esterno. La sua natura programmatoria e di indirizzo lo riconduce alle funzioni proprie della stazione appaltante e, in particolare, del RUP.
Non è stata ritenuta decisiva neppure l’obiezione secondo cui l’Allegato I.7 definisce espressamente il quadro esigenziale di esclusiva competenza del committente senza utilizzare la stessa formula per il DIP. Per il Collegio, l’art. 41 e lo stesso Allegato I.7 attribuiscono comunque al RUP il compito di predisporlo.
Supporto al RUP per il DIP: perché il TAR ha escluso l’intervento esterno
Nel giudizio, il raggruppamento ha sostenuto di non avere predisposto autonomamente il DIP, ma di avere fornito un supporto tecnico al RUP.
Il TAR non ha condiviso questa ricostruzione, tenendo conto che dagli atti risultava che la redazione del documento era stata affidata direttamente ai professionisti; inoltre, gli obiettivi, i limiti e i vincoli contenuti nel DIP appartengono alla sfera decisionale dell’Amministrazione.
Nella fattispecie esaminata, il Collegio ha ritenuto che anche l’eventuale attività di supporto alla redazione del DIP avrebbe dovuto essere svolta da personale interno all’Ente.
In discussione non era solo la qualificazione formale dell’incarico, ma il contenuto delle attività svolte: le valutazioni che definiscono esigenze, obiettivi e vincoli dell’intervento restano nella sfera della stazione appaltante.
DIP e PFTE allo stesso progettista: perché l’affidamento congiunto non è ammesso
Il secondo profilo esaminato dal TAR riguarda la contemporanea attribuzione allo stesso soggetto della redazione del DIP e del PFTE.
L’art. 3, comma 1, dell’Allegato I.7 stabilisce che il DIP è redatto e approvato prima dell’affidamento del PFTE. Quando la progettazione è esterna, entra inoltre nella documentazione utilizzata per affidare il servizio e costituisce parte integrante del relativo capitolato.
Tra i due atti esiste quindi un rapporto di dipendenza funzionale. Il DIP stabilisce le condizioni alle quali il progetto deve attenersi; il PFTE sviluppa quelle indicazioni.
Secondo il TAR, affidare entrambi allo stesso soggetto altera questa impostazione perché consente al futuro progettista di intervenire anche nella definizione delle regole che dovrà successivamente applicare.
Il problema non riguarda soltanto la successione temporale. La sovrapposizione può arrivare a rovesciare il rapporto tra i due documenti, con un DIP costruito o modificato in funzione di soluzioni progettuali già individuate. Nel caso esaminato, il Comune aveva rilevato proprio che il documento era stato rielaborato dopo che il raggruppamento aveva già posto mano al PFTE.
DIP, PFTE e conflitto di interessi: il rischio nella sovrapposizione degli incarichi
Il TAR ha collegato questa sovrapposizione anche alla disciplina del conflitto di interessi contenuta nell’art. 16 del D.Lgs. n. 36/2023, che non è stato assunto come autonoma causa di esclusione, ma come ulteriore criterio interpretativo della disciplina che conferma la necessità di mantenere distinta la funzione di indirizzo dalla successiva attività progettuale.
Chi redige il DIP può incidere sui contenuti tecnici ed economici dell’intervento e, di conseguenza, anche sulle caratteristiche della progettazione successiva. Se il medesimo soggetto è destinato a sviluppare il progetto, il proprio interesse economico può interferire con quello della stazione appaltante a definire l’opera esclusivamente in funzione delle proprie esigenze.
Non occorre che questa interferenza abbia già prodotto un danno, in quanto la disciplina del conflitto di interessi opera anche rispetto al rischio che interessi diversi possano rilevare sull’imparzialità delle decisioni.
Il problema non viene meno in presenza di un affidamento diretto. Il TAR ha rilevato che le disposizioni del Codice trovano applicazione ai contratti di appalto indipendentemente dalla specifica procedura utilizzata e che l’assenza di una gara non elimina le esigenze di imparzialità che accompagnano il ciclo dell’appalto.
Continuità della progettazione: perché non si applica al rapporto tra DIP e PFTE
Il raggruppamento aveva richiamato anche il principio di continuità della progettazione, sostenendo che l’attribuzione delle diverse attività allo stesso operatore potesse garantire maggiore coerenza nello sviluppo dell’intervento.
Il TAR ha però distinto il caso dalla giurisprudenza formatasi sul rapporto tra PFTE e progetto esecutivo.
Il principio di continuità opera tra livelli che appartengono alla progettazione, mentre il DIP svolge una funzione precedente e diversa, perché individua le condizioni alle quali quei livelli devono essere sviluppati.
Il Collegio ha quindi escluso che il principio possa giustificare l’affidamento congiunto di DIP e PFTE, anche alla luce della sequenza espressamente prevista dall’Allegato I.7. Ha inoltre ricordato che il precedente del Consiglio di Stato richiamato dal ricorrente riguardava una controversia sorta sotto la vigenza del D.Lgs. n. 50/2016 e il rapporto tra progettazione di fattibilità e progettazione esecutiva.
Principio del risultato: non può sanare un affidamento contrario al Codice
Neppure il principio del risultato ha consentito di conservare l’incarico. Il giudice ha ricordato che risultato e fiducia orientano l’interpretazione e l’attività della stazione appaltante, ma operano nel rispetto della legalità, trasparenza e concorrenza, senza che possano sanare un affidamento che presenta vizi sostanziali rispetto alla disciplina del Codice.
L’esigenza di evitare ritardi nella realizzazione dell’opera non è sufficiente a superare le regole che disciplinano la formazione del DIP e il rapporto con la progettazione successiva.
Autotutela e responsabilità precontrattuale della stazione appaltante
Pur considerando illegittima la redazione esterna del DIP, il Comune ha conservato il documento già predisposto perché ritenuto utile per la successiva attività del RUP e ha riconosciuto al raggruppamento il relativo compenso.
Se quindi l’esercizio dell’autotutela è stato corretto, il TAR non ha escluso la responsabilità dell’Amministrazione per il comportamento tenuto nel corso del rapporto.
Era stato lo stesso Comune ad affidare congiuntamente DIP e progettazione, a stipulare il contratto, a confermare successivamente l’incarico e a consentire lo svolgimento delle attività, manifestando solo diversi mesi dopo le proprie perplessità sulla legittimità dell’operazione.
Il professionista aveva quindi maturato un affidamento meritevole di tutela, anche considerando la novità della disciplina introdotta dal D.Lgs. n. 36/2023.
Per questo motivo, il TAR ha ricondotto la responsabilità dell’Amministrazione all’ambito precontrattuale: il risarcimento non riguarda l’utile che sarebbe derivato dall’esecuzione dell’incarico, ma l’interesse negativo, consistente nelle spese affrontate confidando nel rapporto successivamente interrotto e, se dimostrate, nelle occasioni alternative perdute.
Nel caso esaminato sono state riconosciute alcune spese notarili e quelle sostenute per l’aggiornamento del software BIM. Tenuto conto anche della remunerazione già riconosciuta per l’attività relativa al DIP, il Comune è stato condannato a corrispondere le somme.
DIP e affidamento della progettazione: cosa devono verificare le stazioni appaltanti
Il TAR ha quindi respinto la domanda di annullamento degli atti impugnati, confermando la legittimità dell’autotutela, e ha accolto la domanda risarcitoria.
La fase in cui la stazione appaltante stabilisce obiettivi, vincoli e condizioni dell’intervento e quella in cui il progettista traduce queste indicazioni nel PFTE vanno nettamente separate: il DIP resta nella prima ed è predisposto dal RUP prima dell’affidamento della progettazione; quando il PFTE è esternalizzato, il documento è già formato e costituisce uno degli atti sui quali si basa l’incarico.
La contemporanea attribuzione di DIP e PFTE allo stesso professionista altera questa sequenza e sovrappone il soggetto che definisce le condizioni della progettazione a quello chiamato a rispettarle.
L’eventuale necessità di correggere un affidamento impostato diversamente può giustificare l’autotutela. La legittimità dell’annullamento, però, non mette automaticamente al riparo l’Amministrazione dalle conseguenze del comportamento tenuto durante il rapporto: quando è stata la stessa stazione appaltante a generare un affidamento ragionevole sulla validità dell’incarico, può residuare una responsabilità precontrattuale per le spese sostenute inutilmente dal professionista.
FONTI “LavoriPubblici.it”