ANAC chiarisce che la presenza di attività materiali non è, di per sé, sufficiente a ricondurre l’affidamento alla categoria dei lavori: occorre verificare se la modificazione della realtà fisica preesistente assuma carattere prevalente ed essenziale nell’economia complessiva del contratto
Quando un’attività di manutenzione deve essere qualificata come appalto di lavori e quando, invece, come appalto di servizi? È sufficiente che l’esecutore utilizzi vernici, materiali o elementi sostitutivi per attrarre l’affidamento nella disciplina dei lavori? E quali effetti produce tale qualificazione sul possesso della SOA, sull’individuazione del CCNL e sull’utilizzo dei prezzari regionali?
A fornire indicazioni utili sul punto è ANAC, con il parere di precontenzioso del 9 settembre 2026, n. 334, relativo a una procedura di importo superiore a 14,6 milioni di euro per la manutenzione della segnaletica stradale orizzontale e verticale e per la fornitura di segnaletica verticale. L’Autorità ha ritenuto corretta la qualificazione dell’affidamento, per i primi tre lotti, come appalto di servizi, precisando il criterio sostanziale da utilizzare nelle attività manutentive.
Il caso: la manutenzione della segnaletica qualificata come servizio
La procedura aveva ad oggetto la stipula di convenzioni per il servizio di manutenzione della segnaletica orizzontale e verticale, articolato in tre lotti territoriali, oltre a un quarto lotto relativo alla sola fornitura di segnaletica verticale.
Un operatore economico aveva contestato la qualificazione dei primi tre lotti come servizi, sostenendo che le prestazioni previste avessero, in realtà, natura di lavori. Da tale qualificazione faceva discendere ulteriori censure concernenti, tra l’altro, la mancata previsione dell’attestazione SOA in categoria OS10, l’individuazione del CCNL edilizia e la determinazione dei prezzi a base d’asta secondo un criterio a canone, anziché mediante rinvio ai prezzari regionali delle opere pubbliche.
La stazione appaltante aveva difeso la propria impostazione evidenziando che il contratto non era strutturato attorno a interventi puntuali e predeterminati, ma comprendeva un insieme unitario e coordinato di attività di monitoraggio, programmazione, manutenzione, gestione della banca dati e reperibilità. Le attività materiali di ripasso e sostituzione, inoltre, riguardavano esclusivamente segnaletica già esistente e venivano individuate soltanto all’esito delle attività di monitoraggio e programmazione.
Il quadro normativo: il criterio del “quid novi”
Il nucleo del parere riguarda la distinzione, nell’ambito delle attività manutentive, tra appalti di lavori e appalti di servizi.
Secondo ANAC, la manutenzione è riconducibile alla categoria dei lavori quando l’attività dell’appaltatore si traduce in una modificazione prevalente ed essenziale della realtà fisica preesistente, realizzata mediante l’utilizzo, la manipolazione o l’installazione di materiali aggiuntivi o sostitutivi non irrilevanti sotto il profilo strutturale e funzionale.
Quando, invece, l’attività materiale non determina una trasformazione significativa del bene, l’affidamento conserva natura di servizio.
Si tratta del criterio del cosiddetto quid novi, già elaborato dall’Autorità e dalla giurisprudenza per distinguere l’attività manutentiva in senso stretto dall’esecuzione di lavori pubblici: la verifica deve essere condotta in concreto e in termini sostanziali, avuto riguardo non alla singola lavorazione isolatamente considerata, ma all’oggetto del contratto e alle prestazioni dedotte nell’affidamento nella loro economia complessiva.
Le attività materiali non sono sufficienti, da sole, a qualificare l’appalto come lavori
ANAC riconosce che il ripasso della segnaletica orizzontale e il ripristino o la sostituzione della segnaletica verticale comportano l’impiego di materiali, quali vernici ed elementi sostitutivi, e determinano quindi una modificazione materiale della realtà preesistente.
Tale circostanza, tuttavia, non è di per sé decisiva: occorre infatti verificare se la modificazione fisica assuma carattere prevalente ed essenziale rispetto all’oggetto complessivo del contratto. Nel caso concreto, secondo l’Autorità, questo presupposto non ricorreva: gli interventi insistevano su segnaletica già esistente e non comportavano nuove installazioni, ampliamenti, trasformazioni o sostituzioni con elementi aventi caratteristiche diverse o innovative.
La componente materiale dell’attività manutentiva risultava quindi funzionale alla conservazione e al mantenimento in efficienza di un patrimonio esistente, senza determinare una trasformazione sostanziale dello stesso.
La qualificazione dipende dall’economia complessiva dell’affidamento
Particolare rilievo assume, nel ragionamento di ANAC, la struttura complessiva del contratto.
L’affidamento era composto da cinque macro-attività tra loro strettamente connesse: monitoraggio, programmazione, ripasso o ripristino della segnaletica, gestione della banca dati e servizio di reperibilità.
L’intervento materiale costituiva quindi solo una delle componenti del contratto e, peraltro, non era individuato a priori. Le singole attività di manutenzione venivano infatti definite successivamente, sulla base delle risultanze del monitoraggio e della programmazione.
In questa prospettiva, il risultato perseguito dall’amministrazione non era la realizzazione di opere puntuali, bensì il mantenimento nel tempo di un determinato standard qualitativo e di sicurezza della segnaletica stradale.
Il precedente del 2023: quando la segnaletica diventa un appalto di lavori
L’operatore aveva richiamato la delibera ANAC n. 529/2023, relativa a un contratto di manutenzione della segnaletica aeroportuale che l’Autorità aveva ricondotto alla categoria dei lavori.
ANAC ha però escluso la sovrapponibilità tra le due fattispecie, considerato che nel precedente del 2023, infatti, la lex specialis individuava interventi puntuali e predeterminati, anche di nuova realizzazione, idonei a determinare una significativa modificazione della realtà fisica, mentre nel caso oggetto del parere n. 334/2026, invece, gli interventi materiali non erano predeterminati né autonomamente acquisibili, ma si inserivano in un più ampio servizio di gestione e manutenzione continuativa del patrimonio esistente.
Ne deriva che la qualificazione del contratto non può essere operata sulla base di formule astratte o della sola presenza di lavorazioni materiali, ma richiede una verifica sostanziale della funzione che tali prestazioni assumono nell’ambito dell’affidamento.
Qualificazione SOA e prezzari regionali: le conseguenze della distinzione
La qualificazione dell’appalto come servizio produce effetti immediati sul regime applicabile.
In primo luogo, non trova applicazione il sistema di qualificazione SOA previsto per gli appalti di lavori e, nel caso esaminato, non era quindi necessario richiedere l’attestazione in categoria OS10.
In secondo luogo, viene meno anche il presupposto per l’applicazione obbligatoria dei prezzari regionali delle opere pubbliche. ANAC ricorda infatti che l’ art. 41, comma 13, del d.lgs. n. 36/2023 e il relativo Allegato I.14 riferiscono tale disciplina ai contratti di lavori.
L’Autorità ha altresì ritenuto non irragionevole la scelta della stazione appaltante di determinare i corrispettivi secondo un criterio a canone, coerente con la struttura di un affidamento nel quale quantità ed estensione dei singoli interventi non erano definibili ex ante.
Il CCNL segue la prestazione concreta, non la qualificazione formale del contratto
Il parere affronta anche la censura relativa all’indicazione del CCNL edilizia. Secondo l’operatore, tale scelta sarebbe risultata incompatibile con la qualificazione del contratto come appalto di servizi.
ANAC respinge questa impostazione, chiarendo che l’individuazione del contratto collettivo applicabile deve essere effettuata verificando la sua stretta connessione con le prestazioni concretamente dedotte in appalto.
La scelta del CCNL opera quindi su un piano distinto rispetto alla qualificazione generale del contratto come lavori, servizi o forniture e rientra, entro i relativi limiti, nella discrezionalità della stazione appaltante.
Discrezionalità della stazione appaltante e limiti alla qualificazione del contratto
ANAC richiama infine il ruolo della stazione appaltante nella conformazione dell’oggetto del contratto. Spetta all’amministrazione individuare la tipologia delle prestazioni richieste al futuro contraente in funzione dell’interesse pubblico perseguito. Tale scelta rientra nell’ampia discrezionalità riconosciuta alla stazione appaltante nella progettazione della procedura, oggi valorizzata anche dai principi del risultato, della fiducia e della concorrenza.
Il sindacato dell’Autorità resta quindi circoscritto ai casi di macroscopica irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà o travisamento dei fatti e non può tradursi in una sostituzione nel merito delle scelte tecniche e organizzative dell’amministrazione.
Considerazioni operative: come qualificare correttamente l’appalto
Il parere offre indicazioni di immediata utilità per le stazioni appaltanti e per gli operatori economici.
Per le prime, la qualificazione dell’affidamento deve trovare fondamento nella struttura concreta del contratto. Disciplinare, capitolato, CPV, criteri di remunerazione e descrizione delle prestazioni devono risultare coerenti con la scelta di qualificare l’appalto come servizio o come lavori.
Nelle attività manutentive, assume particolare rilievo la verifica della funzione degli interventi materiali: occorre comprendere se essi costituiscano il nucleo autonomo e prevalente dell’affidamento oppure siano strumentali a un’attività più ampia di gestione, controllo e conservazione del bene.
Gli operatori economici, analogamente, la contestazione della qualificazione dell’appalto non può fondarsi sulla sola presenza di materiali, posa o sostituzione di elementi. Occorre dimostrare che tali attività determinino una trasformazione significativa della realtà fisica e rappresentino la componente prevalente ed essenziale del contratto.
Da tale qualificazione discendono, poi, conseguenze rilevanti in termini di requisiti di partecipazione, SOA, struttura economica dell’offerta e applicazione dei prezzari.
Appalti di lavori o servizi: cosa conta nella qualificazione della manutenzione
Con il parere n. 334/2026, ANAC conferma un approccio sostanzialistico alla distinzione tra lavori e servizi nelle attività di manutenzione.
L’affidamento deve essere qualificato come lavori quando la modificazione della realtà fisica preesistente rappresenta la componente prevalente ed essenziale del contratto; qualora tale effetto sia assente, secondario o meramente strumentale rispetto a una più ampia attività di gestione e manutenzione, la prestazione mantiene natura di servizio.
Nel caso della segnaletica stradale, il ripasso e la sostituzione di elementi già esistenti non erano sufficienti a mutare la natura del contratto, in quanto inseriti in un sistema complessivo di monitoraggio, programmazione e gestione continuativa del patrimonio.
Il criterio operativo può quindi essere sintetizzato così: nelle manutenzioni, la qualificazione giuridica dell’appalto dipende non dalla mera materialità delle attività svolte, ma dal loro peso e dalla loro funzione nell’economia complessiva dell’affidamento.
FONTI Francesca Isgro’, Claudio Costantino, Andrea Raffiti “LavoriPubblici.it”