Focus in tre puntate sul Collegio consultivo tecnico, sempre più centrale per prevenire le controversie nei cantieri. In questa prima parte natura, funzioni e ambito di applicazione: dagli appalti di lavori sopra soglia alle concessioni e al Ppp, fino al Cct facoltativo «ante operam» a supporto della stazione appaltante
Il Collegio Consultivo Tecnico (Cct) è inserito nella Parte del Dlgs 36/2023 dedicata ai rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale (articoli 215 – 219 del Libro V, Parte I, Titolo II). Questa collocazione va tuttavia in qualche modo riconsiderata in relazione alle specifiche caratteristiche dell’istituto nelle sue diverse articolazioni, anche alla luce evoluzioni normative che ha subito la relativa disciplina.
In primo luogo va infatti evidenziato che in termini di inquadramento generale, il Cct assume un ruolo che non è tanto quello di risoluzione delle controversie quanto di strumento volto – nei limiti del possibile – ad evitare l’insorgere delle stesse. Inoltre, nella sua particolare configurazione in cui sia costituito «ante operam» assolve a una più ampia funzione di assistenza alla stazione appaltante e in particolare al Rup, che non attiene alla fase esecutiva – e alle controversie tipiche della stessa – ma si colloca in una fase precedente.
Come si analizzerà meglio più avanti, il Cct ante operam ha infatti uno spettro di intervento molto ampio, riguardando le caratteristiche delle opere, le clausole della gara, la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e dei criteri di selezione e di aggiudicazione.
L’istituto ha quindi una disciplina molto articolata, risultato peraltro di una serie di interventi legislativi che si sono succeduti nel tempo. Introdotto per la prima volta dal Dlgs 50/2016, è stato in un primo tempo abrogato e poi previsto nuovamente dal Decreto legge 32/2019 (c.d. sblocca cantieri) e successivamente dal Decreto legge 76/2020. Infine, ha trovato definitiva consacrazione con il Dlgs 36, ma la relativa disciplina è stata successivamente modificata dal Dlgs 209/2024 (cosiddetto Decreto correttivo).
Alla luce della disciplina l’analisi dell’istituto può essere condotta partendo dalla natura e funzioni dello stesso (oggetto di questo primo articolo), per poi esaminare le attività e i provvedimenti che il Cct può assumere nonché le modalità di composizione e nomina, di cui si tratterà in due successivi articoli.
Natura e funzioni
La funzione fondamentale del Cct resta quella delineata originariamente, e oggi indicata dall’articolo 215, comma 1: prevenire le controversie o consentire la rapida risoluzione delle stesse o delle dispute tecniche di ogni natura che possano insorgere nell’esecuzione dei contratti.
La previsione va letta in coordinamento con l’altra di cui al comma 1 del successivo articolo 216, dedicato alla natura degli atti che possono essere emanati dal Cct. Questa disposizione specifica in maniera più puntuale che l’attività del Cct si esplica in relazione ai casi di iscrizione di riserve, di proposte di variante e di ogni altra disputa tecnica o controversia che insorga durante l’esecuzione di un contratto.
L’insieme delle norme richiamate indica in manera chiara che, nel suo nucleo essenziale, il Cct opera nella fase esecutiva del contratto, in una logica che dovrebbe essere quella di prevenire l’insorgere di controversie, cioè di evitare che le stesse sfocino in un contenzioso tra le parti.
In realtà a questa funzione primaria se ne sono sovrapposte delle altre, sia per alcune novità legislative – estensione del Cct anche ai contratti di concessione e di partenariato pubblico privato – sia per alcuni riflessi operativi derivanti dal concreto funzionamento dell’istituto.
Sotto quest’ultimo profilo, vengono in rilievo le previsioni dei commi 3 e 4 dell’articolo 2 che disciplina gli atti – pareri e determinazioni – che possono essere emanati dal Cct.
Nel rinviare al successivo articolo l’analisi puntuale di tale disciplina, in questa sede preme rilevare che nell’emanare gli atti di propria competenza il Cct interviene anche con indicazioni specifiche sulle possibili soluzioni da adottare in caso di risoluzione del contratto e in materia di sospensione. Pur trattandosi di un parere che, per quanto obbligatorio, non vincola l’ente appaltante, il suo contenuto incide anche sulle scelte operative di quest’ultimo, ponendosi quasi in funzione di assistenza e supporto all’azione amministrativa che non in funzione stragiudiziale volta a evitare l’insorgere del contenzioso.
Questo aspetto peraltro risulta ancora più marcato nel Cct così detto “ante operam”, come si avrà modo di meglio illustrare più avanti.
Quanto alla sua natura e alle caratteristiche di inquadramento giuridico, l’istituto si muove in una dimensione essenzialmente privatistica.
Ciò è stato sottolineato anche dal Consiglio di Stato, Sez. V, 8 giugno 2026, n. 4594 che, pronunciandosi su un caso di Cct facoltativo, ha operato alcune affermazioni che hanno una valenza generalizzata. Il giudice amministrativo ha evidenziato come il Cct si fondi su un accordo negoziale paritetico tra parte privata e parte pubblica. Di conseguenza in sede di costituzione del Cct l’ente appaltante non esercita un potere pubblicistico connotato da autoritarietà, bensì un potere privatistico.
Tale accordo dà vita a un rapporto altrettanto paritetico tra i componenti del Cct e le parti che lo hanno costituito, che ha natura fiduciaria e può ricondursi all’istituto giuridico del mandato. In sostanza, la costituzione del Cct non viene effettuata in via autoritativa dall’ente appaltante, ma d’accordo tra le parti per dirimere una questione insorta in sede di esecuzione del contratto, dunque nella piena espressione di un potere negoziale e paritetico di entrambe le parti del rapporto.
La conseguenza è che sono sottratte al sindacato del giudice amministrativo sia l’impugnazione dell’accordo costitutivo del Cct, sia quella del lodo pronunciato, che per espressa previsione della norma è soggetto alla disciplina dell’art. 808 ter c.p.c., e la cui contestazione va quindi sottoposta alla giurisdizione del giudice ordinario.
Ambito di applicazione: il Cct obbligatorio
Sotto questo profilo il Cct si suddivide in obbligatorio e facoltativo. Quest’ultimo a sua volta può essere declinato in due diverse modalità. Ai sensi dell’articolo 215, comma 1, la costituzione del Cct è obbligatoria per i lavori diretti alla realizzazione delle opere pubbliche, incluse quelle realizzate tramite contratti di concessione o di partenariato pubblico-privato, di importo pari o superiore alla soglia comunitaria.
Nell’attuale formulazione della norma – derivante dalle modifiche introdotte dal Dlgs 209/24 – è chiaramente indicato, superando i dubbi interpretativi che erano sorti in passato, che il Cct trova applicazione non solo per gli appalti di lavori ma anche quando la realizzazione dei lavori avvenga per mezzo di contratti di concessione o di partenariato pubblico – privato.
L’estensione del Cct alle concessioni e ai contratti di partenariato pubblico privato pone tuttavia alcune rilevanti criticità applicative. La più importante riguarda l’effettivo ambito di operatività del Cct, e cioè se lo stesso riguardi esclusivamente la fase di realizzazione dei lavori o ricomprenda anche la successiva fase di gestione dell’opera realizzata.
Una interpretazione della norma ancorata al dato meramente testuale potrebbe portare a privilegiare la prima soluzione. Il comma 1 dell’articolo 215 fa infatti espresso riferimento alla realizzazione dei lavori, ed anche il complesso delle norme successive – che riguarda iscrizioni di riserve, proposte di varianti, modalità di prosecuzione dei lavori in caso di risoluzione del contratto – è dettata in relazione all’esecuzione dei lavori.
In sostanza, l’intero funzionamento del Cct è tarato sulla fase esecutiva dei lavori. La relativa disciplina è dettata per consentire l’intervento del Collegio su questioni che attengono propriamente alla fase realizzativa del contratto, e in tale ambito trova la sua compiuta regolamentazione.
Tuttavia da un punto di vista sistematico questa soluzione incontra alcune obiezioni. La prima – e fondamentale – è che un’interpretazione di questo tipo viene a scindere completamente il contratto di concessione (o di Ppp) in due segmenti separati: la realizzazione dei lavori e la gestione dell’opera realizzata.
Si tratta evidentemente di una suddivisione artificiosa, che non tiene conto della stretta interconnessione che invece esiste tra le due fasi. Le problematiche che possono emergere in fase di esecuzione dei lavori hanno infatti immediati riflessi sull’ambito gestionale, a cominciare dal profilo dei costi di realizzazione che incide in maniera significativa sull’equilibrio economico-finanziario complessivo dell’operazione di Ppp.
Detto altrimenti, una decisione del Cct relativa alla fase esecutiva dei lavori è destinata ad avere riflessi più o meno significativi sulla fase gestionale. Di conseguenza, limitarne l’intervento solo alla prima fase è un’opzione che – per quanto astrattamente possibile – appare suscettibile di criticità, in quanto viene a scindere totalmente gli effetti di due momenti di un’operazione unitaria che sono in realtà strettamente connessi.
Va peraltro segnalato che l’applicazione del Cct a un contratto di concessione ha trovato indiretta conferma nella sentenza del Consiglio di Stato 4594/2026 sopra citata, che si è espressa proprio in relazione a un caso di concessione in cui il Cct era intervenuto su aspetti gestionali. Peraltro tale pronuncia ha riguardato una fattispecie sorta prima che il Dlgs 209/2024 introducesse esplicitamente la concessione e i contratti di Ppp nell’ambito applicativo del Cct, e che quindi a maggior ragione assume valore dopo tale ampliamento normativo.
Naturalmente, proprio il fatto che la disciplina del Cct è tutta incentrata sull’appalto di lavori comporta una serie di criticità operative in relazione alla sua applicazione alla concessione e ai contratti di Ppp in termini di: profilo soggettivo dei componenti, che deve ricomprendere competenze non solo sulla realizzazione dei lavori ma anche sulla gestione dell’opera; durata dell’incarico, che appare particolarmente lunga; compensi degli stessi che vanno modulati in considerazione della particolarità delle fattispecie.
Il Cct facoltativo: Cct «ante operam»
Al di là delle ipotesi di obbligatorietà del Cct di cui al comma 1 dell’articolo 215, lo stesso può essere utilizzato anche in via facoltativa, in una duplice declinazione. In primo luogo, può avere la stessa funzione del Cct obbligatorio ma applicato ad appalti, concessioni e Ppp di importo inferiore alle soglie comunitarie.
Ma la fattispecie più originale di Cct facoltativo è quella disciplinata dal legislatore all’articolo 218. Tale disciplina prevede che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, tramite il Rup, possono costituire un Cct, formato da tre componenti, per risolvere problemi tecnici o giuridici di ogni natura suscettibili di insorgere anche nella fase antecedente alla esecuzione del contratto, ivi comprese le determinazioni delle caratteristiche delle opere e le altre clausole e condizioni del bando o dell’invito, nonché la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e dei criteri di selezione e di aggiudicazione.
Si tratta di un’ipotesi significativamente diversa da quella del Cct tradizionale, sopra analizzato. La sua funzione infatti non è quella di dirimere questioni sorte in fase esecutiva per evitare l’insorgere di contenziosi, quanto piuttosto di supportare l’ente committente in fase di predisposizione e svolgimento della procedura di gara. Ciò rende ragione del perché, a differenza dell’ipotesi tradizionale, la costituzione del Cct possa avvenire esclusivamente su iniziativa dell’ente appaltante o concedente e non anche dell’operare privato.
La specifica funzione del Cct facoltativo così detto ante operam crea peraltro un’oggettiva sovrapposizione con l’attività amministrativa tipica che l’ente appaltante esercita nell’ambito della procedura di gara. Nello specifico, l’attività del Cct relativa alla definizione delle caratteristiche delle opere e delle altre clausole e condizioni del bando o dell’invito riguarda la predisposizione della documentazione di gara, propria delle competenti strutture dell’ente committente. Mentre la verifica del possesso dei requisiti di partecipazione e dei criteri di selezione e di aggiudicazione impatta con l’attività tipica del seggio di gara e della commissione giudicatrice.
Per evitare illegittime sovrapposizioni di competenze e di funzioni, si deve evidenziare che quella del Cct resta un’attività meramente consultiva, che lascia impregiudicato ogni potere valutativo e decisorio in capo agli organi competenti dell’ente committente e della commissione giudicatrice.
In questo senso, va chiarito che per il Cct ante operam non può valere la previsione contenuta al comma 3 dell’articolo 215 – di cui si dirà meglio nel prossimo articolo – secondo cui l’inosservanza dei pareri o delle determinazioni del Cct è valutata ai fini della responsabilità del soggetto agente per danno erariale e costituisce, salvo prova contraria, grave inadempimento degli obblighi contrattuali. Mentre al contrario la loro osservanza è causa di esclusione della responsabilità per danno erariale, salva l’ipotesi di condotta dolosa.
FONTI Roberto Mangani “Edilizia & Territorio”