Quando l’adeguamento dei prezzi è imposto direttamente dalla legge, la controversia riguarda davvero l’esercizio di un potere amministrativo? Oppure si tratta di un rapporto paritetico tra le parti del contratto? La risposta incide direttamente sulla giurisdizione competente
Negli ultimi anni l’aumento eccezionale dei costi dei materiali ha inciso in modo significativo sull’equilibrio economico degli appalti pubblici, imponendo al legislatore diversi interventi per garantire l’adeguamento dei corrispettivi contrattuali.
Tra le misure più rilevanti, l’art. 26 del d.l. n. 50/2022 (c.d. Decreto Aiuti), che ha introdotto un meccanismo straordinario di aggiornamento dei corrispettivi basato sui prezzari regionali aggiornati. La norma è stata più volte modificata, ampliata e aggiornata, da ultimo con la legge n. 199/2025 (Legge di Bilancio 2026), anche se la sua applicazione non è semplice né immediata, motivo per cui non mancano i contenziosi in materia.
Non solo dubbi applicativi, ma anche sulla competenza giurisdizionale: quando nasce una controversia sull’applicazione di questo meccanismo, a chi spetta decidere? Al giudice amministrativo, come spesso accade nelle materie degli appalti pubblici, oppure al giudice ordinario?
Su questo punto è intervenuto il TAR Sicilia, sez. Catania, con la sentenza del 4 marzo 2026, n. 714, che ha affrontato proprio il tema del riparto di giurisdizione nelle controversie sull’adeguamento prezzi previsto dal decreto aiuti.
Adeguamento prezzi negli appalti pubblici: il TAR sulla giurisdizione nei contenziosi
Il caso in esame riguarda il ricorso presentato dall’impresa esecutrice di un appalto di lavori di manutenzione stradale che, nel corso dell’esecuzione del contratto, a fronte dell’eccezionale incremento dei costi dei materiali, aveva presentato istanza di adeguamento dei prezzi ai sensi dell’art. 26 del d.l. n. 50/2022.
Dato che la richiesta era rimasta senza risposta, nonostante una successiva diffida con cui aveva chiesto il pagamento delle somme dovute a titolo di compensazione prezzi, l’impresa aveva proposto ricorso al TAR sostenendo che:
- il silenzio dell’amministrazione fosse illegittimo;
- il giudice amministrativo fosse competente in base alla giurisdizione esclusiva sugli appalti pubblici prevista dall’art. 133 c.p.a.;
- la stazione appaltante dovesse essere condannata a provvedere sull’istanza o, in via subordinata, al pagamento delle somme richieste.
Il TAR, tuttavia, ha affrontato preliminarmente una questione decisiva: la giurisdizione del giudice amministrativo esiste davvero in un caso come questo?
Il quadro normativo di riferimento
Ricordiamo che l’art. 26 del d.l. n. 50/2022 è stato introdotto per fronteggiare l’eccezionale incremento dei prezzi dei materiali da costruzione registrato nel periodo successivo alla crisi energetica e geopolitica del 2022.
Il legislatore ha previsto un meccanismo straordinario che impone alle stazioni appaltanti di:
- aggiornare gli stati di avanzamento dei lavori applicando i prezzari regionali aggiornati;
- riconoscere le compensazioni economiche anche in deroga alle clausole contrattuali originarie;
- determinare l’adeguamento sulla base di parametri oggettivi fissati dal legislatore.
Nella decisione rileva anche l’art. 133 del Codice del processo amministrativo, che attribuisce al giudice amministrativo una giurisdizione esclusiva nelle controversie relative alle procedure di affidamento e, in alcuni casi, anche alla fase esecutiva dei contratti pubblici.
Tuttavia, la giurisprudenza costituzionale e quella delle Sezioni Unite della Cassazione hanno più volte chiarito che la giurisdizione amministrativa presuppone sempre la presenza di un potere autoritativo esercitato dalla pubblica amministrazione.
Il giudice amministrativo, infatti, è chiamato a tutelare gli interessi legittimi nei confronti dell’esercizio del potere, oppure diritti soggettivi strettamente connessi a tale esercizio.
Quando invece la pubblica amministrazione agisce senza alcun potere di supremazia, ma come semplice parte di un rapporto contrattuale, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
Il nodo giuridico: adeguamento o revisione prezzi?
Il punto centrale della sentenza riguarda la qualificazione giuridica del meccanismo previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022. Secondo il giudice amministrativo, non si tratta della revisione prezzi in senso proprio, ma di un istituto diverso, introdotto dal legislatore come misura straordinaria per far fronte all’aumento eccezionale dei costi dei materiali.
La revisione prezzi tradizionale ha infatti una funzione ben precisa: mantenere l’equilibrio economico del contratto quando sopravvengono circostanze che alterano il sinallagma tra le prestazioni.
Nel caso dell’art. 26, invece, il legislatore ha previsto un meccanismo automatico e vincolato, fondato su parametri predeterminati.
In particolare:
- l’adeguamento è obbligatorio nell’an, cioè deve essere riconosciuto se ricorrono i presupposti;
- il quantum è determinato automaticamente applicando i prezzari regionali aggiornati;
- non esiste alcuno spazio di discrezionalità amministrativa.
Proprio questo elemento diventa decisivo per comprendere il riparto di giurisdizione.
Il ragionamento del TAR sulla giurisdizione
Richiamando un recente orientamento del Consiglio di Stato, il TAR ha ricordato che la giurisdizione amministrativa presuppone sempre l’esercizio di un potere autoritativo da parte della pubblica amministrazione.
Il giudice amministrativo tutela infatti interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, diritti soggettivi connessi all’esercizio di poteri pubblici; quando invece la pubblica amministrazione agisce senza alcun potere autoritativo, ma come semplice parte di un rapporto contrattuale, la controversia appartiene al giudice ordinario.
Secondo il TAR, proprio questo accade nel caso dell’adeguamento prezzi previsto dall’art. 26 del decreto aiuti.
Nello specifico, la norma impone l’aggiornamento dei corrispettivi, stabilisce i parametri da applicare e non lascia alcun margine di valutazione alla stazione appaltante: l’atto di aggiornamento del prezzo diventa quindi un atto meramente esecutivo del rapporto contrattuale, privo di qualsiasi dimensione autoritativa. Ne consegue che la posizione dell’appaltatore è un diritto soggettivo perfetto, non un interesse legittimo.
La differenza con il meccanismo previsto dall’art. 29 del d.l. n. 4/2022
La sentenza compie anche un passaggio interessante di distinzione rispetto ad altri meccanismi di adeguamento prezzi.
In particolare, il TAR evidenzia la differenza con l’art. 29 del d.l. n. 4/2022, che riguarda l’introduzione delle clausole revisionali negli atti di gara.
In quel caso:
- la clausola deve essere inserita nei documenti di gara;
- il contenuto concreto è rimesso alla stazione appaltante;
- esiste quindi uno spazio di valutazione amministrativa.
Proprio questa componente discrezionale fa sì che, in quella ipotesi, la controversia rientri nella giurisdizione amministrativa.
Nel caso dell’art. 26 del d.l. n. 50/2022, invece, il legislatore ha costruito un meccanismo completamente diverso: automatico, vincolato e privo di discrezionalità.
Conclusioni
Alla luce di queste considerazioni, il TAR Sicilia ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo competente il giudice ordinario. Il giudizio potrà essere riassunto entro il termine previsto dall’art. 11 c.p.a., con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda.
La sentenza offre alcuni chiarimenti molto utili nella gestione delle controversie legate al caro materiali.
In particolare:
- l’adeguamento prezzi previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022 non è una revisione prezzi in senso stretto;
- si tratta di un meccanismo straordinario e obbligatorio introdotto dal legislatore;
- l’amministrazione non esercita alcun potere discrezionale né sull’an né sul quantum dell’adeguamento;
- le controversie sull’applicazione di questo meccanismo rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.
Per le imprese questo significa che, quando la stazione appaltante non riconosce l’adeguamento dei prezzi previsto dal decreto aiuti, la strada corretta non è il ricorso al TAR, ma l’azione davanti al giudice civile.
Per le stazioni appaltanti, invece, la pronuncia conferma un punto importante: quando il legislatore introduce un meccanismo automatico e vincolato, l’amministrazione non esercita un potere pubblicistico, ma opera all’interno di un rapporto contrattuale paritetico. Le eventuali controversie devono quindi essere valutate davanti al giudice civile.
FONTI “LavoriPubblici.it”