Tar Lazio: le delibera che rilevano criticità senza sanzioni o vincoli a correggere la rotta non sono lesivi e dunque non sono suscettibili di ricorso
I provvedimenti adottati dall’Anac nell’esercizio del suo potere di vigilanza non sono autonomamente impugnabili, in quanto hanno natura di parere non vincolante con il quale l’Autorità esprime le proprie valutazioni che possono eventualmente essere di impulso all’adozione di autonome determinazioni da parte delle stazioni appaltanti, ma non ha hanno in sé efficacia lesiva di diritti o interessi di terzi.
Tali provvedimenti esprimono infatti degli orientamenti interpretativi, che come tali non possono sostituirsi alle autonome valutazioni del singolo ente appaltante, da assumere nell’esercizio della relativa discrezionalità amministrativa.
Si è espresso in questo senso il Tar Lazio, Sez. I quater, 11 luglio 2025, n. 13677, che torna sul tema dei contenuti e dei limiti del potere di vigilanza dell’Anac, spesso oggetto di interpretazioni controverse. Le affermazioni del Tar Lazio si collocano nel solco di un orientamento consolidato, rispetto al quale tuttavia sono emerse recentemente indicazioni giurisprudenziali che ne hanno attenuato l’assolutezza.
Il fatto
Un ente locale emanava, in attuazione di una Delibera di giunta, una Determinazione dirigenziale con cui veniva stabilita la prosecuzione all’attuale operatore dell’affidamento del servizio di gestione, conduzione e manutenzione degli impianti termici degli immobili di proprietà comunale. A seguito del ricevimento di una segnalazione, l’Anac avviava un procedimento istruttorio volto a verificare la correttezza dell’affidamento in regime di proroga.
All’esito di tale procedimento – sospeso a seguito dell’instaurazione di un contenzioso davanti al giudice amministrativo e successivamente riavviato – l’Anac emanava una delibera. La stessa concludeva nel senso che ad avviso dell’Autorità la proroga disposta dal Comune avrebbe comportato un affidamento diretto al gestore attuale di nuovi servizi, che si configurava come una fattispecie di rinnovo contrattuale in violazione delle norme di riferimento e dei generali principi di par condicio e concorrenza.
La delibera dell’Anac veniva impugnata davanti al giudice amministrativo dal gestore destinatario dell’affidamento. L’Autorità – al di là delle argomentazioni di merito – sollevava un’eccezione preliminare volta a far dichiarare l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, essendo rivolto contro un atto amministrativo – la delibera Anac – privo di valenza provvedimentale, come tale non immediatamente e direttamente lesivo.
Il Tar Lazio
Il giudice amministrativo ha accolto l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Anac, concentrando su tale aspetto la propria analisi. Ricorda in via preliminare che nell’adottare la richiamata Delibera l’Anac ha agito nell’ambito del potere generale di vigilanza che gli è riconosciuto dalla normativa sui contratti pubblici. Tale potere di vigilanza può tra l’altro trovare espressione nell’emanazione di atti di orientamento ai fini della corretta applicazione della normativa richiamata da parte dei singoli enti appaltanti.
Il Tar Lazio ricorda che nell’esercizio di tale potere l’Autorità non emana atti dispositivi e giuridicamente vincolanti nei confronti dei soggetti vigilati, ma si limita a esprimere un orientamento motivato in relazione ai singoli casi che vengono portati alla sua attenzione.
La delibera in questione oggetto di impugnativa presenta dei contenuti che fanno emergere con chiarezza la sua riconducibilità agli atti sopra indicati. Si tratta infatti di un atto che esprime valutazioni che rappresentano un’interpretazione argomentata in merito alla fattispecie sottoposta alla sua attenzione, ma che è privo di qualunque contenuto precettivo nei confronti dell’ente pubblico vigilato. Quest’ultimo di conseguenza non può lamentare alcuna violazione della propria sfera giuridica, in quanto l’atto dell’Autorità si risolve in una mera rappresentazione di una valutazione, supportata dal relativo iter argomentativo, che può tuttalpiù essere accompagnata da un invito all’ente appaltante alla valutazione dell’eventuale esercizio del potere di autotutela.
Né di conseguenza alcuna violazione può essere contestata dall’operatore interessato dalla delibera, non influendo in alcun modo sulla sua sfera giuridica. La delibera può assumere nei suoi confronti un effetto lesivo solo nell’ipotesi in cui il suo contenuto sia fatto proprio, con autonomo provvedimento, dall’ente appaltante.
Infatti l’Anac non ha alcun potere di sostituirsi o imporre la sua volontà nei confronti dei singoli enti appaltanti, che debbono assumere autonomamente le determinazioni di propria competenza, rispetto alle quali l’intervento dell’Autorità nell’esercizio del proprio potere di vigilanza può risolversi esclusivamente nel fornire pareri aventi la funzione di supporto e orientamento.
Nel caso di specie peraltro l’Anac non ha neanche invitato l’ente locale a valutare eventuali iniziative in autotutela. Ciò senza tener conto che la Delibera dell’Autorità è intervenuta a posteriori, e cioè quando la prosecuzione dell’affidamento era già stata operata.
In definitiva, la delibera oggetto di impugnazione non è idonea a produrre alcun effetto lesivo nella sfera giuridica dell’operatore ricorrente. La stessa non contiene infatti alcun obbligo conformativo nei confronti dell’ente appaltante, unico soggetto competete ad assumere le conseguenti decisioni.
La conclusione è che deve essere accolta l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse sollevata dall’Anac, in quanto la Delibera oggetto di impugnazione ha natura di parere non vincolante, che può al limite rappresentare un impulso rivolto all’ente appaltante affinchè assuma le decisioni di propria esclusiva competenza, eventualmente nell’esercizio dei poteri di autotutela.
I poteri di vigilanza dell’Anac e i conseguenti provvedimenti
La sentenza del Tar Lazio si pone in continuità con un orientamento giurisprudenziale che, nei suoi elementi fondamentali, appare sufficientemente consolidato.
Occorre tuttavia ricordare che questo orientamento ha subito non certo una revisione ma una importante specificazione ad opera di una recente sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 22 dicembre 2022, n. 11200. Con questa pronuncia il massimo giudice amministrativo ha sancito il principio secondo cui le delibere dell’Anac emanate nell’esercizio del potere di vigilanza e controllo, qualora contengano indicazioni di carattere prescrittivo che impongano ai destinatari e in particolare all’ente committente di conformarvisi, costituiscono provvedimenti aventi carattere immediatamente lesivo, come tali autonomamente impugnabili.
Nel caso portato all’attenzione del Consiglio di Stato l’Anac, nell’esercizio dei suoi poteri di vigilanza, aveva avviato un procedimento istruttorio che aveva successivamente concluso con una apposita delibera in cui venivano rilevate gravi disfunzioni e irregolarità nell’esecuzione di un appalto. Tali irregolarità riguardavano una molteplicità di aspetti, attinenti alla progettazione, alla contabilizzazione ed esecuzione dei lavori in variante, all’individuazione del soggetto aggiudicatario, alla sostituzione di un componente del raggruppamento aggiudicatario, all’ipotesi di accordo transattivo e al provvedimento di risoluzione contrattuale.
Con la medesima delibera l’Anac invitava l’ente committente a comunicare le misure che intendeva adottare alla luce dei rilievi evidenziati e disponeva altresì la trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica e alla Procura regionale della Corte dei Conti. Secondo il giudice amministrativo una delibera avente questi contenuti è autonomamente impugnabile, in quanto immediatamente lesiva della sfera giuridica dei destinatari.
Infatti secondo il Consiglio di Stato l’impugnabilità di una delibera emanata dall’Anac – ancorché di natura non vincolante – nell’esercizio del potere di vigilanza non è da escludersi in termini assoluti, essendo ben possibile che in relazione ai suoi contenuti rapportati allo specifico caso essa incida nella sfera giuridica dei destinatari, con un effetto immediatamente lesivo.
In sostanza, la lesività del provvedimento – e quindi la sua impugnabilità immediata – non va valutata in astratto e in relazione all’inquadramento concettuale dello stesso, bensì in concreto tenendo conto dei vincoli conformativi che produce nei confronti dei destinatari.
Detto in maniera ancora più chiara, la conclusione che secondo il Consiglio di Stato va accolta – anche sulla base degli orientamenti giurisprudenziali maturati in precedenza – è che la questione dell’impugnabilità in via autonoma e immediata degli atti dell’Anac va affrontata e risolta a prescindere dall’inquadramento dogmatico di tali atti (se si tratti cioè di pareri piuttosto che di linee guida o di delibere). Ciò che rileva non è la categoria concettuale cui gli atti appartengono quanto piuttosto l’effetto conformativo che essi producono, nel senso di precostituire un vincolo cui i destinatari – e prima di tutto gli enti appaltanti – sono tenuti a uniformarsi nell’adozione dei successivi provvedimenti di loro competenza. Quando questo effetto conformativo sussiste, l’atto dell’Anac assume un effetto lesivo immediato nella sfera dei destinatari, e come tale può essere oggetto di autonoma impugnativa.
Applicando questi principi al caso sottoposto alla sua attenzione, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la delibera emanata dall’Anac nell’esercizio dei propri poteri di vigilanza e controllo ai sensi dell’articolo 213 del D.lgs. 50 – a prescindere dall’inquadramento concettale che si ritenga di dargli – aveva prodotto in relazione ai suoi specifici contenuti un chiaro obbligo conformativo, posto che poneva l’ente appaltante nella condizione di doversi adeguare ai rilievi formulati, pena la sottoposizione a conseguenze ancora più negative, come adombrato dalla trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica e alla Corte dei Conti.
In sostanza, nel momento in cui l’Anac, a seguito di una serie significativa di rilievi, ha invitato l’ente appaltante a rendere note le misure che intendeva adottare, ha in qualche modo vincolato l’attività dello stesso ente appaltante, producendo appunto quell’obbligo conformativo idoneo a incidere direttamente nella sfera giuridica del medesimo ente appaltante.
Da qui la conclusione: una delibera dell’Anac emanata nell’esercizio dei poteri di vigilanza e controllo che abbia i contenuti descritti può essere oggetto di immediata impugnazione, in relazione agli effetti immediatamente lesivi che produce.
Come si vede il Consiglio di Stato non smentisce l’orientamento giurisprudenziale consolidato, quanto piuttosto lo adatta affinchè tenga conto delle specificità dei singoli casi e del contenuto concreto degli atti adottati dall’Anac.
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”