Il criterio del quid novi distingue i servizi dalle lavorazioni soggette a specifica qualificazione. ANAC chiarisce come applicare l’art. 14 del Codice, individuare i requisiti di partecipazione e quando è necessario rettificare il bando.
La manutenzione delle barriere stradali costituisce un servizio anche quando comprende la sostituzione di elementi danneggiati? Il ripristino della configurazione originaria dell’infrastruttura esclude la presenza di lavori pubblici? E come devono essere individuati i requisiti di partecipazione quando lo stesso affidamento prevede attività di controllo e interventi materiali sui dispositivi di sicurezza?
La qualificazione delle prestazioni non dipende dalla denominazione attribuita al contratto, ma dalla natura delle attività richieste e dalle modificazioni che queste comportano sulle infrastrutture esistenti. Un affidamento organizzato come servizio di manutenzione può infatti comprendere interventi riconducibili ai lavori pubblici, per i quali il Codice dei contratti prevede specifici requisiti di qualificazione.
È quanto ha chiarito l’Autorità Nazionale Anticorruzione con il parere di precontenzioso n. 395 del 14 ottobre 2026, relativo a una gara per la manutenzione e il ripristino delle protezioni marginali e delle reti di recinzione autostradali. Esaminando le attività previste dalla documentazione di gara, ANAC ha riconosciuto la compresenza di servizi e lavori riconducibili alla categoria OS12-A, concludendo che la stazione appaltante avrebbe dovuto rettificare il bando per adeguare i requisiti di partecipazione alla natura delle prestazioni.
Appalto di manutenzione: la contestazione sulla natura delle prestazioni
La vicenda ha riguardato una procedura aperta per l’affidamento di un accordo quadro, qualificato come appalto di servizi e comprendente, oltre alle verifiche periodiche delle condizioni dei dispositivi di sicurezza, interventi programmati di manutenzione e operazioni di ripristino conseguenti a incidenti stradali o al deterioramento degli elementi installati.
Un operatore economico ha contestato questa impostazione, sostenendo che le prestazioni dovessero essere ricondotte ai lavori pubblici e che, di conseguenza, la documentazione di gara avrebbe dovuto prevedere la qualificazione nella categoria SOA OS12-A.
La stazione appaltante ha sostenuto, invece, che le attività richieste fossero finalizzate esclusivamente al ripristino della configurazione preesistente, senza comportare la realizzazione di nuove opere né modificazioni delle caratteristiche originarie dell’infrastruttura. A sostegno della qualificazione come servizio, ha richiamato anche il carattere puntuale delle sostituzioni, la possibile fornitura dei materiali da parte della committente e la determinazione del corrispettivo sulla base dei costi organizzativi e della manodopera, anziché attraverso un computo metrico-estimativo riferito a specifiche lavorazioni.
Manutenzione come lavoro o servizio: il criterio del quid novi
Per distinguere le prestazioni di manutenzione riconducibili ai lavori pubblici da quelle qualificabili come servizi, l’Autorità ha richiamato il criterio del cosiddetto quid novi, secondo il quale la manutenzione costituisce un lavoro quando l’attività dell’appaltatore comporta un’azione prevalente ed essenziale di modificazione della realtà fisica, mediante l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi o sostitutivi non inconsistenti sotto il profilo strutturale e funzionale.
Quando tali operazioni non determinano una modificazione essenziale e significativa dello stato fisico del bene, la prestazione conserva invece la natura di servizio.
Come ricordato dall’Autorità richiamando il parere n. 334 del 9 settembre 2026 e la sentenza del Consiglio di Stato n. 831 del 26 gennaio 2024, la natura delle prestazioni deve essere individuata attraverso una lettura sostanziale dell’oggetto contrattuale, considerando le attività nella loro economia complessiva.
La finalità di ripristinare una situazione preesistente non è quindi sufficiente a escludere la presenza di lavori, poiché anche la sostituzione di componenti già installati può comportare interventi significativi sulle caratteristiche fisiche e funzionali dell’infrastruttura. La qualificazione dipende dalla consistenza delle operazioni richieste e dal ruolo che queste svolgono nell’insieme delle prestazioni contrattuali.
Anche in precedenza ANAC aveva già distinto la gestione e la manutenzione continuativa, svolte attraverso un insieme coordinato di attività, dall’esecuzione di interventi puntuali e definiti, quali sostituzioni, rifacimenti e riparazioni circoscritte.
Le modalità di determinazione del corrispettivo possono pure contribuire alla qualificazione dell’affidamento, considerato che nei lavori la remunerazione è normalmente collegata a lavorazioni individuate mediante un computo metrico-estimativo. La struttura economica del contratto deve comunque essere esaminata insieme alle caratteristiche delle prestazioni, senza attribuirle un valore decisivo rispetto alla natura delle attività richieste.
Qualificazione SOA nei lavori di manutenzione: la categoria OS12-A
Per gli interventi sulle barriere stradali, il Codice dei contratti pubblici prevede una specifica categoria di opere specializzate che comprende anche le attività manutentive.
L’ art. 100, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023 disciplina il sistema di qualificazione per l’esecuzione di lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro, mentre la Tabella A dell’ Allegato II.12 comprende, tra le opere specializzate, la categoria OS12-A, prevedendo espressamente la manutenzione e la ristrutturazione delle strutture esistenti, senza limitare la categoria alla realizzazione di nuove installazioni.
L’ANAC ha ricordato che il legislatore ha individuato una categoria specialistica dedicata alle barriere stradali in considerazione della loro funzione di sicurezza, richiamando la delibera n. 1085 del 10 dicembre 2020, nella quale aveva evidenziato la necessità che tali lavorazioni fossero eseguite da operatori dotati di adeguata capacità e professionalità.
Sebbene riferito alla disciplina previgente, quel precedente trova corrispondenza, secondo l’Autorità, nell’attuale sistema di qualificazione, che continua a riservare una specifica categoria alle lavorazioni sui dispositivi di ritenuta stradale.
Appalti misti di servizi e lavori: prestazione principale e requisiti
Esaminando la documentazione di gara, l’Autorità ha ricondotto ai servizi le attività di verifica, riconoscendo invece una componente di lavori negli interventi di riparazione delle recinzioni, dei dispositivi di ritenuta e delle barriere autostradali, che comportano l’installazione di materiali aggiuntivi o sostitutivi non inconsistenti sotto il profilo strutturale e funzionale.
L’affidamento è stato pertanto qualificato come appalto misto di servizi e lavori, con conseguente applicazione dell’ art. 14, comma 18, del D.Lgs. n. 36/2023.
La norma prevede che i contratti comprendenti due o più tipologie di prestazione siano aggiudicati secondo le regole applicabili all’oggetto principale, individuato in base all’importo stimato più elevato tra le prestazioni contrattuali, fermo restando l’obbligo per l’operatore economico di possedere i requisiti di qualificazione e capacità prescritti dal Codice dei Contratti Pubblici per ciascuna prestazione di lavori, servizi e forniture.
La prevalenza economica di una componente determina dunque la disciplina applicabile all’aggiudicazione, ma non esclude i requisiti richiesti per l’esecuzione delle altre attività comprese nell’affidamento. Anche quando i servizi costituiscono la prestazione principale, l’operatore deve possedere le qualificazioni eventualmente necessarie per le lavorazioni specialistiche previste dal contratto.
Nel caso esaminato, l’ANAC non ha individuato quale prestazione fosse economicamente prevalente, né ha quantificato l’importo dei lavori, ma ha accertato la natura mista del contratto e l’obbligo di prevedere requisiti coerenti con entrambe le componenti.
Appalto misto qualificato come servizio: quando va rettificato il bando
La presenza di lavorazioni riconducibili alla categoria OS12-A ha reso necessario un adeguamento della documentazione di gara, che qualificava unitariamente l’affidamento come servizio senza fornire indicazioni sufficienti sulla componente di lavori.
Poiché l’art. 14, comma 18, del Codice richiede il possesso dei requisiti prescritti per ciascuna prestazione, la stazione appaltante deve individuare le diverse attività comprese nel contratto e definire condizioni di partecipazione coerenti con le capacità necessarie alla loro esecuzione.
L’ANAC ha quindi stabilito che la stazione appaltante fosse tenuta a rettificare il bando, fornendo adeguate indicazioni sulla componente di lavori per evitare il rischio di affidare il contratto a un soggetto privo della capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa pertinente rispetto alle prestazioni richieste.
Contratti misti: come individuare le prestazioni nella documentazione di gara
Nella predisposizione degli affidamenti di manutenzione stradale, le stazioni appaltanti devono distinguere le attività di controllo e verifica dagli interventi materiali che, per caratteristiche e consistenza, rientrano nell’ambito dei lavori pubblici.
Quando il contratto comprende prestazioni di diversa natura, gli importi delle singole componenti devono essere determinati per individuare la disciplina applicabile all’aggiudicazione e definire i requisiti di partecipazione richiesti per le attività da eseguire.
La documentazione di gara deve quindi descrivere correttamente le prestazioni comprese nell’affidamento e prevedere requisiti coerenti con la loro natura, anche quando la stazione appaltante sceglie di organizzare unitariamente le attività nell’ambito di un servizio di manutenzione.
FONTI “LavoriPubblici.it”