La mancata equivalenza delle tutele contrattuali può determinare l’esclusione dell’intero RTI: il Consiglio di Stato chiarisce i limiti alla sostituzione della mandante ai sensi dell’art. 97 del Codice.
Un raggruppamento temporaneo può evitare l’esclusione dalla gara sostituendo la mandante che applica un CCNL non equivalente a quello indicato dalla stazione appaltante? E quando un’impresa esegue lavorazioni specialistiche, diverse da quelle prevalenti dell’appalto, può applicare il contratto collettivo del proprio settore senza doverne dimostrare l’equivalenza?
A questi interrogativi ha risposto il Consiglio di Stato con la sentenza del 12 ottobre 2026, n. 7464, confermando l’esclusione di un raggruppamento temporaneo che si era classificato al primo posto in una gara per l’affidamento di lavori e affrontando, nella motivazione, l’individuazione del CCNL applicabile, la verifica delle tutele economiche e normative e la possibilità di ricorrere all’ art. 97 del d.Lgs. n. 36/2023 per estromettere dal raggruppamento l’impresa che non ha superato il giudizio di equivalenza.
La gara era però soggetta alla versione dell’ art. 11 precedente alle modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 209/2024, per cui i principi affermati dai giudici vanno distinti dalle disposizioni successivamente introdotte dal correttivo.
Il caso: esclusione del RTI per mancata equivalenza del CCNL
Nel dettaglio, la controversia ha riguardato una procedura per l’affidamento di accordi quadro relativi alla manutenzione straordinaria e alla riqualificazione delle barriere di sicurezza e antirumore lungo la rete autostradale, nella quale il raggruppamento ricorrente si era classificato al primo posto in uno dei 6 lotti da aggiudicare, prima che durante la successiva verifica della documentazione amministrativa, effettuata secondo il meccanismo dell’inversione procedimentale, emergesse che una delle mandanti aveva dichiarato di applicare il CCNL Laterizi – Aziende industriali, diverso dal CCNL Edilizia individuato negli atti di gara.
La stazione appaltante ha quindi avviato la verifica di equivalenza delle tutele e l’istruttoria si è conclusa con un giudizio negativo, fondato sulle differenze riscontrate tra i due contratti collettivi, e con l’esclusione dell’intero raggruppamento.
Il RTI ha contestato il provvedimento sostenendo che la mandante svolgesse prevalentemente attività industriali di produzione di manufatti, rispetto alle quali il CCNL Laterizi risultava più pertinente di quello edilizio e che, secondo la ricorrente, l’art. 11 del Codice avrebbe imposto di considerare le lavorazioni effettivamente svolte dalla singola impresa, anziché fare riferimento all’attività prevalente dell’appalto nel suo complesso, senza che fosse quindi necessario sottoporre il contratto dichiarato alla verifica di equivalenza.
Il raggruppamento ha inoltre contestato le conclusioni della stazione appaltante sulle tutele economiche e normative e, in via subordinata, ha chiesto che fosse consentita la sostituzione o l’estromissione della mandante ai sensi dell’art. 97 del Codice, ma il TAR Lazio, con la sentenza n. 5507/2026, aveva respinto il ricorso, motivo per cui la questione è approdata al Consiglio di Stato.
Individuazione del CCNL: conta l’attività dell’impresa o quella dell’appalto?
Secondo il raggruppamento ricorrente, i presenza di lavorazioni differenti, il contratto collettivo dovesse essere individuato considerando le attività svolte da ciascuna impresa e non soltanto la natura prevalente dell’appalto, dal momento che la mandante interessata dall’esclusione operava prevalentemente nel settore della produzione industriale di manufatti e riteneva pertanto che il CCNL Laterizi fosse quello maggiormente coerente con la propria organizzazione produttiva, anche nell’ambito di un affidamento avente ad oggetto lavori edili.
Palazzo Spada ha respinto questa interpretazione richiamando la formulazione dell’art. 11 del d.Lgs. n. 36/2023 applicabile alla procedura, per la quale l’individuazione del contratto collettivo era rimessa a un ampio margine di discrezionalità tecnica della stazione appaltante, che poteva effettuare la scelta considerando le prestazioni oggetto dell’appalto nel loro complesso e indicare un unico contratto collettivo quando questo risultava coerente con le lavorazioni prevalenti o assorbenti.
Nel caso esaminato, la stazione appaltante aveva individuato il CCNL Edilizia in ragione della prevalente natura edilizia dell’affidamento, senza che tale scelta presentasse, secondo i giudici, profili di illogicità o irragionevolezza, anche considerando che dalla documentazione di gara risultava che la mandante non fosse stata coinvolta esclusivamente per la produzione o la fornitura di manufatti, avendo assunto anche lavorazioni riconducibili alle categorie OS34, OS12-A e OS21.
Il Consiglio ha quindi escluso che la sua partecipazione potesse essere ricondotta alla sola attività manifatturiera, osservando che il CCNL Edilizia comprende anche costruzioni realizzate mediante l’impiego di elementi prefabbricati e che l’eventuale natura industriale di una parte delle prestazioni non giustifica l’applicazione di un contratto collettivo che garantisca tutele inferiori rispetto a quelle individuate dalla stazione appaltante per le attività da eseguire, soprattutto quando l’impresa assume direttamente lavorazioni da svolgere in cantiere.
La specializzazione produttiva e il codice ATECO dell’operatore non sono quindi sufficienti, da soli, a stabilire quale contratto collettivo possa essere applicato nell’esecuzione dell’appalto.
CCNL diverso da quello di gara: la verifica di equivalenza è obbligatoria
L’art. 11 del Codice consente agli operatori economici di applicare un contratto collettivo diverso da quello indicato nella documentazione di gara, purché garantisca ai lavoratori tutele equivalenti, la cui sussistenza deve essere verificata dalla stazione appaltante prima dell’aggiudicazione, senza che la maggiore pertinenza del contratto rispetto all’attività dell’impresa possa esonerare il concorrente dalla dimostrazione dell’equivalenza, come ribadito dal Consiglio di Stato.
Nella controversia, la stazione appaltante aveva individuato differenze tali tra il CCNL Edilizia e il CCNL Laterizi da non garantire l’equivalenza, mentre il raggruppamento aveva contestato l’esito dell’istruttoria sostenendo che la comparazione avesse attribuito un peso eccessivo a singole differenze contrattuali, senza considerare il livello complessivo di protezione riconosciuto ai lavoratori.
I giudici hanno invece condiviso il metodo seguito dalla stazione appaltante, che aveva effettuato un raffronto sistemico tra i due contratti e individuato scostamenti significativi sia sul piano economico sia su quello normativo, considerando che la presenza di singoli istituti più favorevoli nel contratto alternativo non basta a dimostrare l’equivalenza quando, valutando complessivamente le tutele, emergono differenze che determinano un trattamento meno favorevole per i lavoratori.
Verifica di equivalenza e contraddittorio procedimentale
Il raggruppamento aveva contestato anche le modalità di svolgimento della verifica, lamentando che alcuni elementi posti a fondamento dell’esclusione non fossero stati adeguatamente sottoposti al contraddittorio procedimentale, ma il Consiglio ha respinto la censura rilevando che la stazione appaltante aveva richiesto chiarimenti, acquisito la dichiarazione di equivalenza e valutato la documentazione trasmessa dall’operatore, disponendo quindi degli elementi necessari per pronunciarsi.
Il contraddittorio, secondo il Collegio, ha una funzione istruttoria e consente all’amministrazione di acquisire le informazioni utili alla valutazione dell’offerta, senza comportare l’obbligo di proseguire l’interlocuzione fino al raggiungimento di una posizione condivisa, per cui nella vicenda esaminata i giudici hanno ritenuto sufficiente il confronto già svolto, escludendo che la stazione appaltante dovesse avviare un’ulteriore fase procedimentale o comunicare un nuovo preavviso prima dell’adozione del provvedimento di esclusione.
CCNL non equivalente: il RTI può sostituire la mandante?
Il raggruppamento sosteneva che, anche qualora fosse stata confermata la mancata equivalenza del CCNL, avrebbe dovuto essere consentita la sostituzione o l’estromissione della mandante interessata, evitando così l’esclusione dell’intero RTI e, a sostegno della propria posizione, aveva richiamato l’art. 97 del d.Lgs. n. 36/2023, sostenendo che i costi della manodopera fossero stati comunque parametrati ai valori del CCNL Edilizia e che la modifica della composizione del raggruppamento non avrebbe alterato l’offerta presentata.
Una ricostruzione che il Collegio non ha condiviso, distinguendo le carenze dei requisiti di partecipazione dai vizi che riguardano gli elementi essenziali dell’offerta, dal momento che l’art. 97 disciplina i rimedi a disposizione del raggruppamento quando uno dei suoi componenti si trova nelle situazioni previste dagli artt. 94 e 95 oppure non possiede i requisiti di cui all’art. 100 del Codice, facendo comunque salva l’immodificabilità sostanziale dell’offerta.
L’individuazione del contratto collettivo applicato ai lavoratori non riguarda però, secondo il Consiglio, un requisito soggettivo o professionale dell’impresa, ma un elemento essenziale dell’offerta, dal quale dipende anche la determinazione dei costi della commessa, per cui l’estromissione della mandante non avrebbe costituito una semplice modifica della composizione del RTI, poiché avrebbe comportato una variazione di una componente economica già considerata nella formulazione del ribasso complessivo.
Il fatto che il raggruppamento sostenesse di avere comunque calcolato i costi della manodopera sulla base del CCNL Edilizia non è stato ritenuto sufficiente a superare tale rilievo, considerato che il contratto collettivo dichiarato definisce gli obblighi assunti dall’impresa nei confronti dei lavoratori e contribuisce alla determinazione del costo della prestazione, con la conseguenza che non è possibile utilizzare il meccanismo previsto dall’art. 97 per sanare successivamente un vizio dell’offerta.
Sul punto, i giudici hanno richiamato il principio di immodificabilità sostanziale, distinguendo la vicenda dai precedenti relativi alla carenza di requisiti individuali dei componenti del raggruppamento e ritenendo non pertinente, in particolare, il richiamo alla sentenza n. 7065/2025, relativa a requisiti di partecipazione richiesti alle singole imprese, mentre nel caso esaminato la mancata equivalenza del CCNL riguardava direttamente un elemento essenziale dell’offerta del concorrente.
L’applicazione di un contratto collettivo non equivalente, quando determina un vizio essenziale dell’offerta, non può quindi essere sanata attraverso la sostituzione o l’estromissione della mandante, con la conseguenza che l’esclusione può coinvolgere l’intero raggruppamento anche quando la difformità riguarda una sola delle imprese partecipanti.
Equivalenza dei CCNL: cosa cambia dopo il correttivo 2024
Nella controversia il Consiglio ha precisato più volte che la procedura era soggetta alla formulazione originaria dell’art. 11 del Codice, precedente alle modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 209/2024, escludendo pertanto che le disposizioni sopravvenute potessero essere utilizzate per valutare la legittimità dell’operato della stazione appaltante, mentre il correttivo ha modificato i criteri di individuazione dei contratti collettivi e ha introdotto l’Allegato I.01, che disciplina le modalità di scelta del CCNL e la verifica dell’equivalenza delle tutele.
Tra le modifiche introdotte, il comma 2-bis dell’art. 11 prevede l’indicazione di ulteriori contratti collettivi in presenza di prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie differenti da quelle prevalenti, quando ricorrono le condizioni previste dalla disposizione, compresa la soglia del 30% riferita alla medesima categoria omogenea di attività.
L’Allegato I.01 stabilisce inoltre criteri specifici per la comparazione delle tutele, disciplinando all’art. 3 le ipotesi di presunzione di equivalenza e all’art. 4 la relativa valutazione nei casi in cui tale presunzione non opera; per il settore edilizio, l’art. 3, comma 2, contempla, nei limiti previsti dal comma 1, l’equivalenza tra i contratti collettivi identificati dai codici F012, F015 e F018, senza escludere che altri CCNL possano essere riconosciuti equivalenti all’esito della verifica prevista dalla disciplina.
La normativa successiva al correttivo contiene indicazioni più articolate rispetto a quelle applicabili al caso in esame, soprattutto per gli affidamenti che comprendono attività riconducibili a settori differenti, per cui la legittimità dell’indicazione di un unico CCNL, riconosciuta dal Consiglio di Stato nel caso esaminato, deve essere riferita al quadro normativo allora vigente, mentre per le procedure successive occorre considerare anche le disposizioni introdotte dal d.Lgs. n. 209/2024.
Resta fermo il principio secondo cui la scelta di applicare un contratto diverso da quello individuato dalla stazione appaltante richiede il rispetto delle condizioni di equivalenza previste dalla disciplina applicabile.
Libertà di scelta del CCNL e tutela della concorrenza
Il raggruppamento aveva sollevato anche questioni di legittimità costituzionale e chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, sostenendo che il sistema delineato dagli artt. 11 e 97 possa comprimere la libertà di iniziativa economica e introdurre restrizioni sproporzionate alla concorrenza, ma il Consiglio di Stato ha respinto entrambe le richieste, osservando che l’indicazione di un CCNL da parte della stazione appaltante non comporta l’obbligo inderogabile di applicarlo, poiché gli operatori conservano la possibilità di scegliere un contratto differente, purché garantiscano ai lavoratori tutele equivalenti.
La disciplina prevista dall’art. 11 mira a impedire che la competizione tra imprese si traduca in una riduzione delle protezioni economiche e normative riconosciute ai dipendenti, con conseguenze sui costi della manodopera e sulla parità di trattamento tra concorrenti, per cui il Collegio ha escluso che il sistema costituisca una restrizione ingiustificata della concorrenza o della libertà di stabilimento, riconoscendone la funzione di prevenzione del dumping contrattuale e di tutela delle condizioni di lavoro.
CCNL e raggruppamenti temporanei: le conseguenze per le gare
L’appello è stato respinto, confermando la legittimità dell’esclusione del raggruppamento sulla base di una corretta verifica di equivalenza effettuata dalla stazione appaltante, senza potere applicareil meccanismo di modifica del RTI previsto dall’art. 97.
Il contratto collettivo va individuato tenendo conto delle prestazioni oggetto dell’affidamento e delle disposizioni applicabili alla procedura, mentre l’eventuale verifica di un CCNL differente richiede una valutazione documentata delle tutele economiche e normative garantite ai lavoratori; gli operatori economici, soprattutto quando partecipano in raggruppamento, devono controllare preventivamente i contratti collettivi dichiarati dalle singole imprese, considerando le lavorazioni che ciascuna si impegna a eseguire e la necessità di dimostrare l’equivalenza rispetto ai contratti individuati negli atti di gara.
Il meccanismo previsto dall’art. 97 non consente infatti di rimediare a qualsiasi causa di esclusione attraverso una modifica della composizione del RTI, soprattutto quando l’intervento comporterebbe una variazione sostanziale della proposta originaria, per cui se il CCNL dichiarato da una mandante non garantisce tutele equivalenti a quelle richieste dalla gara e la difformità determina un vizio essenziale dell’offerta, l’intero raggruppamento può essere escluso senza possibilità di rimediare mediante la successiva estromissione dell’impresa interessata.
FONTI “LavoriPubblici.it”