Ok anche alle manutenzioni e netta separazione tra lavori e servizi. Facile prevedere un’applicazione difficile per le Pa meno attrezzate. Per i cantieri inoltre la misura non è immediatamente operativa: serve un Dm Infrastrutture sentito l’Istat
Il Dlgs 209/2024 modifica in profondità la disciplina della revisione prezzi, peraltro con alcune limitate ma significative novità rispetto allo schema originario adottato in prima lettura dal Consiglio dei Ministri, introdotte anche alla luce delle indicazioni contenute nei pareri rilasciati dalle competenti Commissioni parlamentari. Peraltro, come si dirà meglio più avanti, relativamente al settore dei lavori la nuova disciplina non è immediatamente operativa, essendo la sua applicazione condizionata all’emanazione di un provvedimento del Ministero delle infrastrutture e trasporti relativo all’adozione dei singoli indici di costo delle lavorazioni, necessari per il compiuto funzionamento del nuovo meccanismo revisionale.
La nuova disciplina dell’istituto si articola in due distinte parti: la fissazione di alcuni principi generali, attraverso la parziale riscrittura dell’articolo 60 del Dlgs 36/2023 e la definizione puntuale delle modalità di applicazione delle clausole revisionali, contenuta nell’Allegato II- bis del Dlgs 36, di nuova introduzione.
I principi generali
Le linee fondamentali della nuova disciplina vengono introdotte attraverso alcune modifiche apportate all’articolo 60 del Dlgs 36. La prima modifica di rilievo è quella introdotta al comma 2. Nella precedente versione dell’articolo 60 era previsto che il meccanismo revisionale operasse sulla base dei seguenti parametri: a) se la variazione del costo della prestazione fosse stata superiore al 5% del costo complessivo; b) nella misura dell’80% di tale variazione.
La modifica introdotta opera una distinzione tra lavori da un lato e forniture e servizi dall’altro. Per i lavori la revisione del corrispettivo è prevista a condizione che la variazione del costo dell’opera sia superiore al 3% dell’importo complessivo del contratto, nella misura dell’90%, ma sul valore eccedente tale percentuale, da applicare alla parte di prestazioni ancora da eseguire.
Viene quindi reso chiaro, superando ogni possibile dubbio interpretativo, che l’adeguamento del corrispettivo sconta l’applicazione di una franchigia, nel senso che opera solo sulla percentuale eccedente il 3%. Per esemplificare, a fronte di una variazione dell’8%, in base alla precedente disciplina il corrispettivo revisionale da riconoscere sarebbe stato pari all’80% dell’8%, mentre secondo la nuova formulazione sarebbe pari al 90% del 5%.
Va peraltro rilevato che l’introduzione della franchigia viene bilanciata – recependo alcune indicazioni contenute nei pareri delle competenti Commissioni parlamentari – attraverso due modalità: in primo luogo diminuendo (dal 5% al 3%) la soglia superata la quale opera il meccanismo revisionale. In secondo luogo, aumentando al 90% la percentuale da calcolare sul valore eccedente la soglia del 3%.
Per le forniture e i servizi il meccanismo è analogo ma con l’utilizzo di parametri diversi e più restrittivi. Viene infatti stabilito che la revisione del corrispettivo opera a condizione che la variazione del costo della fornitura o del servizio sia superiore al 5% dell’importo complessivo del contratto nella misura dell’80% del valore eccedente tale percentuale, da applicare alla parte di prestazioni ancora da eseguire.
Ma questa penalizzazione viene in parte ridotta attraverso un’altra disposizione specifica per le forniture e i servizi, introdotta con il nuovo comma 2-bis. Tale disposizione consente (ma non obbliga) alle stazioni appaltanti di prevedere nei contratti, oltre alla clausola revisionale che opera secondo il meccanismo sopra indicato, un’ulteriore clausola che consenta l’adeguamento del corrispettivo secondo un indice di inflazione convenzionalmente individuato. Si tratta quindi di un adeguamento automatico e semplicemente correlato all’andamento dell’inflazione.
In sostanza, qualora la stazione appaltante decida di avvalersi di tale facoltà, almeno in astratto vi sarà una duplice modalità di adeguamento del corrispettivo. In concreto, non si avrà tuttavia una duplice rivalutazione in senso assoluto, poiché la medesima disposizione chiarisce che l’incremento del prezzo derivante dall’applicazione dell’indice di inflazione non viene considerato ai fini del calcolo della variazione del costo del servizio o della fornitura rilevante ai fini dell’attivazione della clausola di revisione in senso proprio.
In sostanza, l’incremento dovuto all’inflazione viene in qualche modo sterilizzato, nel senso che non concorre a definire la variazione del costo necessaria a far scattare la clausola revisionale.
Vi sono poi le modifiche ai commi 3 e 4 dell’articolo 60, che riguardano gli indici di costo e di prezzo sulla base dei quali sono determinate le relative variazioni. Tali modifiche si fondano su una netta distinzione tra lavori da un lato e servizi e forniture dall’altro.
Per i lavori è previsto che gli indici siano individuati con provvedimento del Ministro delle infrastrutture sentito l’Istat, sulla base delle singole tipologie di lavorazioni puntualmente indicate nelle Tabelle di cui all’Allegato II.2 bis. Le Tabelle operano una disarticolazione dettagliata delle singole lavorazioni, per ognuna delle quali andranno definiti i relativi indici. Gli stessi andranno poi applicati alle singole fattispecie, secondo un sistema di ponderazione – molto complesso e articolato – che tenga conto dei vari elementi di costo.
Per le forniture e servizi il sistema è più semplice, nel senso che gli indici sono quello ordinari relativi ai prezzi al consumo, ai prezzi alla produzione dell’industria e dei servizi e quelli delle retribuzioni contrattuali orarie, pubblicati sul portale istituzionale dell’Istat.
Ma la novità fondamentale è introdotta attraverso l’inserimento del comma 4-quater, secondo cui le modalità di applicazione delle clausole di revisione prezzi sono quelle definite nel nuovo Allegato II.2. bis. È quindi al contenuto di tale Allegato che occorre fare riferimento per capire come concretamente è destinato ad operare il meccanismo revisionale.
L’ambito di applicazione
L’articolo 1 dell’Allegato specifica, relativamente ai lavori, che la revisione prezzi si applica ai lavori di nuova costruzione e a quelli di manutenzione ordinaria e straordinaria (questi ultimi non erano invece richiamati nello schema di Decreto approvato in prima lettura dal Consiglio dei Ministri). La revisione resta quindi esclusa solo per i lavori di ristrutturazione/riqualificazione. Per le forniture e servizi, viene esplicitato – anche se in realtà è una conseguenza naturale della normale operatività dell’istituto – che il meccanismo revisionale si applica solo ai contratti di durata, e non a quelli che prevedono una prestazione ad esecuzione istantanea.
Revisione prezzi ed equilibrio contrattuale
Di notevole interesse le previsioni dell’articolo 2. Il comma 1 stabilisce che le stazioni appaltanti hanno l’obbligo di inserire nella documentazione di gara clausole di revisione prezzi che devono rispondere ai requisiti indicati appunto nell’Allegato II.2 bis.
Resta peraltro indefinita la nozione di condizioni di natura oggettiva – richiamate dal comma 2 dell’articolo 60 del Dlgs 36 – cui è subordinata l’attivazione del meccanismo revisionale. Su questo aspetto l’Allegato non fornisce alcuna indicazione, limitandosi a ribadire la necessità che tali condizioni effettivamente sussistano.
Di rilevo anche la previsione del comma 2. Viene infatti stabilito che nel caso in cui il meccanismo revisionale, seppure correttamente applicato, non sia sufficiente a ristabilire l’equilibrio contrattuale, stazione appaltante e appaltatore hanno una duplice possibilità.
In primo luogo possono tentare una rinegoziazione in buona fede delle condizioni contrattuali, che evidentemente deve essere tale da ristabilire l’equilibrio contrattuale. Qualora questo tentativo non vada a buon fine, ciascuna delle parti può invocare la risoluzione del contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta e l’appaltatore ha diritto soltanto al pagamento delle prestazioni relative ai lavori, servizi o forniture regolarmente eseguiti.
Questa previsione, se da un lato non sembra aggiungere nulla alle ordinarie forme di tutela, dall’altro lascia aperta la questione centrale e tutt’altro che semplice di definire in quali casi, pur applicando la clausola revisionale, ricorra l’ipotesi dell’eccessiva onerosità sopravvenuta.
L’attivazione della clausola revisionale
In base all’articolo 3 l’attivazione della clausola revisionale deve avvenire secondo una cadenza preventivamente indicata nella documentazione di gara e comunque non superiore a quella di aggiornamento degli indici revisionali applicati allo specifico appalto. L’attivazione deve avvenire in maniera automatica da parte della stazione appaltante ogniqualvolta la variazione degli indici (sintetico o ponderato) superi le soglie previste (3% per i lavori e 5% per i servizi e forniture).
La revisione prezzi nei lavori
Il meccanismo di applicazione della revisione prezzi negli appalti di lavori è molto articolato ed è facile prevedere che creerà non poche complicazioni soprattutto alle stazioni appaltanti che lo dovranno rendere operativo.
Volendo cercare di riassumere gli elementi essenziali della relativa disciplina, occorre partire dall’indice attraverso cui vengono determinate le variazioni dei costi che possono dar luogo all’attivazione del meccanismo revisionale (articolo 4).
Tale indice viene denominato «sintetico», in quanto composto dalla media ponderata degli indici selezionati tra quelli individuati nel provvedimento ministeriale da emanare, sulla base delle tipologie di lavorazioni di cui si compone l’opera.
L’individuazione di tale indice sintetico è demandata al progettista, che in sede di redazione del progetto da porre a base di gara lo deve elaborare attraverso una complessa formula e un articolato processo definito nell’Allegato.
A questo punto viene inserito un passaggio fondamentale. L’indice sintetico viene riferito – ai fini dell’individuazione del termine iniziale del meccanismo revisionale – al mese in cui viene adottato il provvedimento di aggiudicazione. Si tratta di elemento che non appare pienamente coerente con la finalità ultima dell’istituto revisionale, che è quella di mantenere invariato l’equilibrio contrattuale rispetto ai contenuti dell’offerta formulata dall’appaltatore. Infatti, il riferimento quale termine iniziale al provvedimento di aggiudicazione non tiene conto del fatto che i concorrenti quantificano la loro offerta in relazione ai costi vigenti al momento di presentazione della stessa. In sostanza, fare riferimento al provvedimento di aggiudicazione per individuare il termine iniziale di decorrenza del meccanismo revisionale significa nei fatti annullare qualunque variazione dei costi intervenuta tra la presentazione dell’offerta e l’aggiudicazione. E tenuto conto che tra i due momenti possono passare anche molti mesi, si tratta per l’appaltatore di un elemento di oggettivo depotenziamento della clausola revisionale.
A questo punto le stazioni appaltanti devono verificare le variazioni dei costi che intervengono durante l’esecuzione del contratto con la cadenza che è stata predeterminata nei documenti di gara. Attraverso un articolato processo che vede coinvolti il Direttore lavori e il Rup, l’importo revisionale viene riconosciuto in occasione dei relativi Sal secondo una metodologia di calcolo basata su una formula matematica indicata nella Tabella B dell’Allegato.
Non si può non rilevare che la Tabella B offre delle indicazioni metodologiche molto complicate. C’è da chiedersi quanto sarà agevole farne applicazione da parte delle stazioni appaltanti – specie quelle di dimensioni minori – considerato che la metodologia indicata presuppone per essere applicata una elevata competenza tecnica.
Vi sono poi alcune disposizioni specifiche relativamente all’accordo quadro, alle varianti, al subappalto e all’appalto integrato.
In merito all’accordo quadro l’articolo 6 precisa che il meccanismo revisionale, sia con riferimento all’individuazione dell’indice revisionale sintetico che all’importo complessivo oggetto di eventuale revisione, opera distintamente in relazione ai singoli contratti attutativi. L’indice sintetico iniziale viene invece individuato con riferimento “al mese di aggiudicazione della miglior offerta”, espressione che sembra far riferimento all’aggiudicazione dell’intero accordo quadro.
In tema di varianti, l’articolo 7 stabilisce che si debba ridefinire l’indice sintetico di revisione prezzi, secondo parametri diversi a seconda che si tratti di variante solo quantitativa o anche qualitativa. Tale nuovo indice si applica a tutti i Sal successivi all’adozione della variante.
Relativamente al subappalto l’articolo 8 prevede una sostanziale uniformizzazione della disciplina della revisione prezzi rispetto al contratto di appalto da cui i subappalti traggono origine. È infatti stabilito che nei contratti di subappalto debbano essere inserite clausole di revisione prezzi che riproducano, nell’impostazione e nel meccanismo di funzionamento, le stesse regole sopra illustrate relative ai contratti di appalto.
Infine per l’appalto integrato, l’articolo 9 prevede che l’indice revisionale sintetico venga individuato in prima battuta in sede di predisposizione del progetto di fattibilità tecnico ed economica, ma sia poi ricalcolato in sede di redazione del progetto esecutivo.
La revisione prezzi nei servizi e forniture
Anche per i servizi e le forniture il meccanismo revisionale opera secondo regole complicate. Volendo cerare di riassumere tali regole in estrema sintesi, vengono individuati quattro possibili indici cui fare riferimento, tutti pubblicati sul portale istituzionale dell’Istat: indice dei prezzi al consumo, indice dei prezzi alla produzione dell’industria, indice dei prezzi alla produzione dei servizi e indice delle retribuzioni orarie (articolo 10). Tali indici – uno o più – devono essere associati allo specifico servizio o fornitura catalogati in base al sistema europeo di classificazione (Cpv), con un meccanismo molto articolato a seconda del codice Cpv individuato.
La stazione appaltante indica nella documentazione di gara l’indice revisionale prescelto.
Il tutto diventa ancora più complesso nell’ipotesi – che non appare remota – in cui i servizi e le forniture comprendano prestazioni multi – oggetto (articolo 13). In questo caso si fa ricorso a un indice ponderato e viene calcolata la media ponderata delle variazioni dei costi.
Anche in questo caso, infine, l’indice revisionale individuato viene riferito – ai fini dell’individuazione del termine iniziale del meccanismo revisionale – al mese in cui viene adottato il provvedimento di aggiudicazione (articolo 12) , con le conseguenti incoerenze già segnalate in relazione ai lavori.
Le risorse finanziarie
L’articolo 15 dell’Allegato riproduce sostanzialmente le previsioni già contenute nell’articolo 60 del Dlgs 36. Di conseguenza, per far fronte ai maggiori oneri derivanti dall’applicazione della revisione prezzi le stazioni appaltanti utilizzano:
a) il 50% delle risorse accantonate per imprevisti, al netto delle somme già impegnante, e le somme a disposizione per lo specifico intervento;
b) le somme derivanti dai ribassi d’asta, se non ne è prevista una diversa destinazione;
c) le somme disponibili relative ad altri interventi di competenza della medesima stazione appaltante per i quali siano già stati eseguiti i collaudi, nel rispetto delle procedure contabili e dei limiti della spesa residua autorizzata e disponibile.
Una novità è invece introdotta dal comma 4. Viene infatti stabilito che qualora la stazione appaltante abbia evidenza che le somme disponibili per la revisione prezzi come sopra individuate siano state utilizzate o impegnate almeno per l’80%, la stessa si deve adoperare per attivare le procedure per il reintegro delle somme, rimodulando gli strumenti programmatori o ricorrendo alle economie derivanti da varianti in diminuzione.
Il periodo transitorio
Come detto all’inizio, la nuova disciplina della revisione prezzi ha un’applicazione immediata solo per le forniture e i servizi, ma non per i lavori.
L’articolo 16 stabilisce infatti che per i lavori l’applicazione decorre dalla data di pubblicazione del provvedimento del ministero delle Infrastrutture contenente gli indici di costo individuati sulla base delle diverse tipologie di lavorazioni. Ciò che rileva ai fini dell’applicazione della nuova disciplina è l’avvio della relativa procedura di affidamento.
Ciò significa che si continuerà ad applicare la vecchia disciplina a tutti i contratti stipulati (e in corso di esecuzione) a seguito di procedure di affidamento avviate prima della data di pubblicazione del provvedimento del ministero delle Infrastrutture. La nuova disciplina troverà invece applicazione ai contratti relativi a procedure di affidamento avviate a partire da tale data.
Per le forniture e i servizi, le nuove regole si applicano invece a decorrere dall’entrata in vigore dell’Allegato, cioè del D.lgs. 209, ovvero dal 31 dicembre 2024.
Un radicale cambio di prospettiva
Il decreto Correttivo opera un radicale cambio di prospettiva rispetto alle regole vigenti. L’articolo 60, nella sua formulazione originaria, si limitava infatti a prevedere che le stazioni appaltanti avessero l’obbligo di inserire nei contratti clausole di revisione prezzi. Sul loro contenuto tuttavia le indicazioni del legislatore erano scarne, esaurendosi nell’indicazione degli indici cui fare riferimento nella determinazione della variazioni dei costi e prezzi.
Completamente diversa è l’impostazione seguita dal Dlgs 209. Il nuovo Allegato II. 2 – bis, come visto, disciplina con un grado di dettaglio minuzioso contenuti e modalità applicative delle clausole di revisione prezzi.
Questa scelta, che presumibilmente risponde anche all’obiettivo di uniformare il comportamento delle stazioni appaltanti nell’applicazione del meccanismo revisionale, suscita tuttavia due riflessioni.
La prima attiene al contenuto dell’Allegato. Come rilevato, le regole indicate appaiono caratterizzate da un grado di complicazione molto elevato, che mal si concilia con l’esigenza della semplificazione. Il rischio concreto è quello di una significativa difficoltà in sede attuativa, specie per le stazioni appaltanti meno attrezzate.
La seconda considerazione attiene al rapporto della regolamentazione dettata con il principio della fiducia di cui all’articolo 2 del Dlgs 36. Tale principio, come noto, valorizza al massimo l’autonomia decisionale dei funzionari pubblici, anche nella fase di esecuzione delle prestazioni. Una regolamentazione così minuziosamente dettagliata finisce sostanzialmente per annullare ogni di tipo di valutazione autonoma in merito ai contenuti e alle modalità applicative delle clausole revisionali
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”