Il presidente di Sezione del Consiglio di Stato Claudio Contessa affronta uno dei temi meno disciplinati dal D.Lgs. n. 36/2023: le regole procedurali che governano l’attività dei Collegi Consultivi Tecnici. Dal contraddittorio all’istruttoria, fino all’autonomia organizzativa dei CCT e al ruolo del monitoraggio dell’appalto, ecco i principali nodi interpretativi e le possibili soluzioni operative
A oltre due anni dall’entrata in vigore del D.Lgs. n. 36/2023, il dibattito sui Collegi Consultivi Tecnici sembra essere entrato in una fase diversa rispetto a quella che aveva caratterizzato il periodo immediatamente successivo all’approvazione del nuovo Codice dei contratti pubblici.
Nella prima fase l’attenzione degli operatori si era concentrata soprattutto sugli aspetti organizzativi dell’istituto: i casi di costituzione obbligatoria, le modalità di nomina dei componenti, le funzioni attribuite ai Collegi e gli effetti delle loro determinazioni.
Dal punto di vista pratico, però, una volta costituito il Collegio, quali regole deve seguire per assumere le proprie decisioni? In che modo devono essere garantiti il contraddittorio tra le parti e l’acquisizione degli elementi necessari per decidere? E fino a che punto possono essere le stesse parti o il Collegio a definire tali regole?
A queste domande prova a rispondere il contributo del presidente di Sezione del Consiglio di Stato Claudio Contessa, “Il contraddittorio fra le parti e l’istruttoria nei CCT” dedicato al tema del contraddittorio e dell’attività istruttoria nei Collegi Consultivi Tecnici. Una riflessione che mette in evidenza come il nuovo Codice non abbia costruito una disciplina procedurale organica, lasciando tuttavia ai Collegi e alle parti alcuni strumenti per definire regole operative adeguate.
Collegi Consultivi Tecnici: il Codice disciplina l’istituto ma non le regole del procedimento
Uno dei principali aspetti evidenziati da Contessa riguarda una precisa scelta compiuta dal legislatore del 2023. Il nuovo Codice dedica infatti numerose disposizioni ai Collegi Consultivi Tecnici, ne disciplina la composizione, ne definisce le funzioni, ne regola la costituzione e individua gli effetti delle determinazioni adottate.
Ciò che manca, tuttavia, è una disciplina organica delle modalità procedurali attraverso le quali tali funzioni devono essere esercitate. Né il Codice né l’ Allegato V.2 contengono infatti un insieme coordinato di regole dedicate al contraddittorio tra le parti, alla gestione dell’istruttoria, alla scansione delle fasi procedimentali o alle modalità di acquisizione della documentazione necessaria per assumere le decisioni.
Secondo Contessa si tratta di un aspetto rilevante, considerato che contraddittorio e istruttoria assumono un ruolo particolarmente importante nel funzionamento dei Collegi e possono influenzare la qualità e la tenuta delle determinazioni adottate.
Lo stesso presidente di Sezione osserva tuttavia che tale assetto normativo potrebbe non essere frutto di una dimenticanza; piuttosto, la scelta di non introdurre una disciplina procedurale particolarmente dettagliata potrebbe essere stata dettata dalla volontà di lasciare alle parti e agli stessi Collegi adeguati margini di autonomia nella definizione delle regole di funzionamento.
Contraddittorio e istruttoria: perché sono centrali nell’attività dei CCT
La questione diventa particolarmente rilevante quando il Collegio è chiamato ad adottare determinazioni aventi natura di lodo contrattuale ai sensi dell’art. 808-ter c.p.c.
In queste ipotesi il rispetto del contraddittorio non costituisce soltanto una garanzia generale di correttezza dell’azione del Collegio, ma rappresenta uno degli elementi determinanti per la validità della decisione assunta.
Il tema non interessa quindi soltanto i componenti dei Collegi, ma coinvolge direttamente anche stazioni appaltanti, RUP, direttori dei lavori, direttori dell’esecuzione e operatori economici che possono essere destinatari degli effetti delle determinazioni adottate.
Le quattro fonti delle regole procedurali applicabili ai CCT
Per ricostruire il quadro delle regole applicabili ai Collegi, il contributo individua quattro diverse fonti normative e organizzative.
La prima è rappresentata dalle disposizioni contenute nel Codice dei contratti pubblici e nell’Allegato V.2 che, pur non delineando una disciplina completa, contengono alcune previsioni rilevanti in materia di organizzazione dei lavori e gestione del contraddittorio.
La seconda fonte è costituita dalle regole eventualmente predisposte dalle parti del contratto oppure, più frequentemente, dalla stazione appaltante attraverso specifici allegati inseriti nella documentazione di gara e successivamente richiamati nel rapporto contrattuale.
La terza fonte è rappresentata dalle regole di auto-organizzazione che il Collegio può adottare autonomamente nell’esercizio dei poteri riconosciuti dall’Allegato V.2.
Infine, quando le determinazioni assumono natura di lodo contrattuale, assumono rilievo anche le disposizioni del codice di procedura civile in materia di arbitrato irrituale.
Proprio l’esistenza di queste diverse fonti dimostra come il sistema normativo delineato sia fondato in larga misura sulla capacità dei Collegi di costruire autonomamente il proprio modello operativo.
Il rapporto tra autonomia del CCT e regole predisposte dalla stazione appaltante
Uno dei passaggi più interessanti del contributo riguarda il ruolo delle stazioni appaltanti nella definizione delle regole di funzionamento dei Collegi. Nella pratica, infatti, alcune amministrazioni inseriscono frequentemente nella documentazione di gara specifici allegati dedicati ai CCT, nei quali vengono disciplinati aspetti procedurali, modalità operative e criteri di gestione delle controversie.
Secondo Contessa questa prassi non presenta particolari criticità sotto il profilo della legittimità, anche se pone una questione delicata quando le regole predisposte unilateralmente dalla stazione appaltante finiscono per incidere su ambiti che il legislatore sembra voler riservare all’autonomia organizzativa del Collegio. Il rischio è che prescrizioni eccessivamente dettagliate possano condizionare l’attività di un organismo che deve invece operare secondo criteri di indipendenza e terzietà.
Per questa ragione l’autore ritiene che il Collegio, una volta insediato, possa modificare o integrare tali regole nell’esercizio dei propri poteri di auto-organizzazione, soprattutto quando esse interferiscono con le prerogative riconosciute dall’Allegato V.2.
Il ruolo strategico del verbale di insediamento
In questo quadro assume un’importanza centrale il verbale di insediamento del Collegio, che non è visto come un semplice adempimento formale, ma costituisce il principale strumento attraverso il quale il CCT può definire il proprio assetto operativo, disciplinando aspetti essenziali quali la periodicità delle riunioni, le modalità di svolgimento dei sopralluoghi, i termini procedurali, la gestione delle memorie, l’acquisizione della documentazione e, più in generale, le modalità di svolgimento del contraddittorio.
Nello stesso contributo viene valorizzato il fatto che il potere di auto-organizzazione non si esaurisce con la seduta di insediamento, potendo essere esercitato anche successivamente mediante integrazioni o modifiche delle regole inizialmente adottate.
Determinazioni con natura di lodo e tutela del contraddittorio
La necessità di regole procedurali definite emerge con particolare evidenza quando il Collegio è chiamato ad adottare determinazioni aventi natura di lodo contrattuale.
In tali ipotesi trovano infatti applicazione le disposizioni dell’art. 808-ter c.p.c., che individuano specifiche cause di annullabilità del lodo, tra le quali figura anche la violazione del principio del contraddittorio.
Sul punto, Contessa richiama alcuni orientamenti giurisprudenziali che hanno progressivamente chiarito il contenuto di tale principio, evidenziando come le parti debbano essere poste nelle condizioni di conoscere preventivamente le regole del procedimento e di esercitare in modo effettivo le proprie facoltà difensive.
Diventa quindi particolarmente importante che modalità di deposito delle memorie, termini assegnati alle parti, numero delle eventuali repliche e criteri di acquisizione della documentazione siano definiti in modo preventivo e conoscibile sin dall’inizio.
L’obiettivo non è quello di irrigidire il procedimento, bensì garantire che il contraddittorio possa svolgersi in modo effettivo e trasparente.
L’istruttoria nei CCT tra esigenze di rapidità e accertamento dei fatti
Anche sul piano istruttorio il Codice sembra non avere costruito una disciplina completa e organica. Ciò non significa però che l’attività istruttoria possa svolgersi in modo improvvisato. Al contrario, proprio la funzione assegnata ai Collegi impone la definizione di modalità operative capaci di coniugare approfondimento e rapidità.
La rapidità rappresenta infatti una delle principali ragioni che hanno portato il legislatore a valorizzare i CCT come strumento di prevenzione e gestione delle controversie durante l’esecuzione dei contratti pubblici.
Allo stesso tempo, tuttavia, le determinazioni adottate non possono prescindere da un adeguato accertamento dei fatti rilevanti e da una corretta ricostruzione delle vicende contrattuali oggetto di contestazione.
Da qui l’esigenza di costruire modelli istruttori snelli ma allo stesso tempo adeguati alla complessità delle questioni sottoposte al Collegio.
Il divieto di consulenza tecnica d’ufficio e la natura multidisciplinare dei CCT
Altro aspetto affrontato nel documento riguarda il divieto di consulenza tecnica d’ufficio (CTU) previsto dall’Allegato V.2. Secondo Contessa, tale scelta non costituisce una limitazione irragionevole dell’attività del Collegio, ma rappresenta una conseguenza diretta della sua composizione.
I Collegi Consultivi Tecnici sono infatti concepiti come organismi nei quali convivono professionalità giuridiche e tecniche proprio per consentire all’organo di disporre internamente delle competenze necessarie per affrontare le questioni sottoposte al suo esame.
La composizione multidisciplinare del Collegio è stata quindi pensata proprio per evitare il ricorso a competenze esterne e per consentire ai componenti di svolgere direttamente le valutazioni tecniche e giuridiche richieste.
In questa prospettiva, l’attività istruttoria deve essere finalizzata all’accertamento dei fatti, mentre la successiva valutazione di tali fatti compete direttamente al Collegio.
Il monitoraggio dell’appalto come funzione preventiva del Collegio
Con riferimento al ruolo attribuito all’attività di monitoraggio che il Collegio è chiamato a svolgere durante l’esecuzione del contratto, il CCT non dovrebbe essere considerato un organismo destinato a intervenire soltanto quando la controversia è ormai emersa e le posizioni delle parti risultano già cristallizzate. Al contrario, una delle caratteristiche che maggiormente ne qualificano la funzione consiste proprio nella possibilità di seguire l’andamento dell’appalto lungo tutto il suo ciclo esecutivo.
Da questo punto di vista assume particolare rilievo la previsione dell’Allegato V.2 che attribuisce al Collegio il compito di svolgere riunioni periodiche e monitorare l’evoluzione delle lavorazioni, formulando, quando necessario, osservazioni alle parti.
La possibilità di conoscere tempestivamente le criticità emerse in corso d’opera, le riserve formulate dall’appaltatore e le problematiche che interessano l’esecuzione del contratto consente infatti al Collegio di acquisire una conoscenza approfondita della storia dell’appalto e di arrivare preparato nel momento in cui venga richiesto un parere o una determinazione.
Anche per questa ragione, suggerisce Contessa, i Collegi dovrebbero richiedere sin dall’insediamento la documentazione principale dell’appalto e acquisire periodicamente informazioni sull’andamento delle lavorazioni. In questo modo l’attività istruttoria non viene concentrata esclusivamente nel momento in cui nasce una controversia, ma si sviluppa progressivamente durante l’intera esecuzione del contratto.
Si tratta di una lettura che valorizza la funzione preventiva dei CCT e contribuisce a spiegare perché l’impianto normativo abbia attribuito ai Collegi non soltanto compiti decisionali, ma anche un ruolo di accompagnamento e osservazione dell’esecuzione contrattuale.
Le buone pratiche suggerite dall’esperienza applicativa
Infine, l’autore individua alcune possibili buone pratiche desunte dall’esperienza maturata dai Collegi Consultivi Tecnici negli ultimi anni, con indicazioni che non hanno carattere vincolante, ma che mostrano come la qualità dell’attività dei CCT dipenda in larga misura dalla capacità di costruire un sistema organizzativo coerente e condiviso.
Tra queste assume particolare rilievo la possibilità di acquisire fin dalla fase di insediamento l’intera documentazione relativa all’appalto, così da consentire al Collegio di conoscere in modo approfondito la storia del contratto e le principali criticità emerse nel corso dell’esecuzione.
Altrettanto utile appare la richiesta periodica di informazioni sull’andamento delle lavorazioni, sulle eventuali riserve formulate e sulle problematiche che potrebbero generare future controversie.
Un ulteriore profilo riguarda l’opportunità che i Collegi si dotino tempestivamente di regole interne dettagliate, capaci di disciplinare non soltanto il contraddittorio ma anche l’organizzazione dell’attività istruttoria, la ripartizione dei compiti e la gestione delle tempistiche.
Nel complesso, il contributo sposta l’attenzione dal tema della costituzione dei CCT a quello della capacità di costruire regole procedurali equilibrate, garantire un contraddittorio effettivo e organizzare un’attività istruttoria adeguata alle esigenze dell’appalto.
FONTI “LavoriPubblici.it”