Un focus distribuito in tre articoli per approfondire compiti e prerogative dei nuovi Responsabili di progetto: nomina e poteri istruttori
Secondo di tre articoli
Il responsabile unico del progetto deve essere nominato – come ricorda il primo comma dell’articolo 15 – «nel primo atto di avvio dell’intervento pubblico da realizzare». Per meglio chiarire, sotto il profilo pratico-operativo, l’indicazione, in realtà, occorre rifarsi ad una previsione degli estensori che non è stata accolta, nella versione definitiva del codice dal legislatore.
L’indicazione in parola si legge nella proposta del comma 2 dell’articolo 15 in cui gli estensori – «fotografando» correttamente i comportamenti organizzativi dei dirigenti/responsabili di servizio -, spiegavano che «Il responsabile dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa nomina il Rup tra i dipendenti della stazione appaltante o dell’ente concedente, preferibilmente in servizio nell’unità medesima, in possesso di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti a lui affidati, nel rispetto dell’inquadramento contrattuale e delle relative mansioni».
Come anticipato, il testo non è stato approvato ed oggi il comma 2 si limita ad una indicazione astratta rimettendo la nomina alle stazioni appaltanti/enti concedenti.
Il riferimento al primo atto dell’intervento non consente di chiarire se il Rup deve essere nominato con gli atti di programmazione o, addirittura, con la decisione a contrarre (che in realtà è il primo atto di avvio del procedimento/procedura).
L’indicazione, invece, espressa dagli estensori, pur non approvata, ricorda quanto emerso anche in giurisprudenza (ad esempio Tar Abruzzo sentenza n. 158/2022) secondo cui la nomina avviene con ordine di servizio visto che si tratta di una micro organizzazione lavorativa (che compete nelle funzioni di datore di lavoro) e non può avvenire, invece, con un atto amministrativo (come la decisione a contrarre che, in realtà, è predisposta proprio dal Rup per il dirigente/responsabile del servizio se con questo non coincide).
Un Rup anche nell’interesse di altre amministrazioni
Non può sfuggire come cambi la dinamica di nomina del Rup visto che, come emerge dal comma 2 dell’articolo 15, questo può essere nominato anche nell’interesse di altre amministrazioni.
Si allude (o si introduce) la questione della qualificazione delle stazioni appaltanti/enti concedenti in cui queste nominano un Rup anche per le svolgere attività di committenza che riguardano stazioni appaltanti non qualificate.
Disposizione centrale circa questo aspetto è il comma 13, art. 62 del codice laddove si legge che «Le centrali di committenza e le stazioni appaltanti che svolgono attività di committenza anche ausiliaria sono direttamente responsabili per le attività di centralizzazione della committenza svolte per conto di altre stazioni appaltanti o enti concedenti. Esse nominano un Rup, che cura i necessari raccordi con la stazione appaltante beneficiaria dell’intervento, la quale a sua volta nomina un responsabile del procedimento per le attività di propria pertinenza».
Pur in una lettura «evolutiva» del Mit con il parere 2752/2024 (in senso diverso l’Anac) si è affermato che, in realtà, anche la stazione appaltante non qualificata dovrebbe avere un proprio Rup ma, al di là dei limiti che impone la disposizione, è chiaro che la lettura è diversa ed appare coerente anche con il sistema di qualificazione. La stazione appaltante non qualificata, evidentemente, per lo svolgimento/esecuzione della procedura/contratto non può avere Rup adeguatamente qualificati per la conduzione di queste fasi.
In realtà la disposizione allude ad un responsabile di fase specifico (della stazione appaltante non qualificata) anche se questo pone, è di tutta evidenza, enormi problemi di gestione delle fasi successive all’aggiudicazione (anche per le implicazioni sugli incentivi per funzioni tecniche).
I requisiti del Rup
Le disposizioni in tema di Rup, in particolare sui requisiti, risultano meno stringenti rispetto a quanto invece richiedeva l’ANAC con le linee guida n.3.
Le attuali previsioni (al netto di «titoli» tecnici per i «servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura») si limitano a valorizzare il dato esperienziale con una importante clausola di chiusura contenuta nel comma 3 dell’articolo 2 dell’allegato I.2.
La disposizione dopo aver chiarito che «Il Rup deve essere dotato di competenze professionali adeguate all’incarico da svolgere», affronta la questione dei servizi di ingegneria/architettura, per poi spiegare che negli altri casi «la stazione appaltante può individuare quale Rup un dipendente anche non in possesso dei requisiti richiesti».
In questo caso, occorre creare una sorta di avvalimento dei requisiti e quindi affiancare al Rup privo di requisiti una equipe di soggetti (anche esterni) in possesso di requisiti.
Previsione, come detto, di chiusura che fa perdere di rilevanza la modifica apportata dal correttivo per cui in via residuale può essere nominato un Rup di altre amministrazioni pubbliche.
È bene annotare, inoltre, che l’avvalimento dei requisiti potrebbe sempre avvenire nel caso – ed è molto probabile – che i requisiti siano posseduti dal dirigente/responsabile del servizio. In questo caso sarà sempre possibile nominare un Rup anche privo di requisiti.
Attività istruttorie e poteri decisori
Si è evidenziato che nell’attuale configurazione codicistica, il Rup affianca le tradizionali attività istruttorie (classiche del responsabile del procedimento ex lege 241/90 e, adattandole, le attività indicate nell’articolo 6) con rilevantissimi poteri decisori.
È bene annotare che da tempo la giurisprudenza ha riconosciuto prerogative decisorie al Rup anche non coincidente con il dirigente/responsabile del servizio ma, evidentemente, la questione non era pacifica. Il ragionamento alla base di questo chirurgico riconoscimento si collega alle grandi responsabilità che al Rup si sono volute riconoscere in un processo – come emerge dalle direttive per la redazione del codice -, di valorizzazione della figura centrale dell’attività contrattuale.
Semplificando, se il Rup ha una obbligazione di risultato (e non di mezzi) necessariamente il conseguimento impone l’assegnazione di rilevanti poteri anche «estranei» al tradizionale riparto delle competenze in cui, i poteri decisori, normalmente, nella pubblica amministrazione competono al dirigente/responsabile del servizio.
Il Rup deve condurre, quindi, la procedura (fin dalla programmazione) avvalendosi di collaboratori – a cui può delegare attività istruttorie facendole proprie – , occupandosi anche dell’esecuzione al netto di fissate eccezioni, per servizi e forniture, indicate nell’art. 32 dell’allegato II.14 (allegato fondamentale in tema di esecuzione dei contratti). Affidandosi, in particolare, quindi al direttore dei lavori e al direttore dell’esecuzione.
Si diceva che ai tradizionali poteri istruttori (tutti confermati e meglio chiariti) il Rup ha importanti poteri decisori. Le «nuove» previsioni (che in realtà confermano un orientamento giurisprudenziale formatosi sul pregresso codice) dispongono, ad esempio, art. 6 (sui compiti comuni a tutte le fasi) dell’all. I.2 che il Rup (lett. g)) «decide i sistemi di affidamento dei lavori, servizi e forniture, la tipologia di contratto da stipulare, il criterio di aggiudicazione da adottare».
In realtà, e non può sfuggire, questo potere decisorio deve essere condiviso (nel senso che devono essere concertate le conclusioni) con il proprio dirigente/responsabile del servizio.
In ogni caso, la disposizione è ancora più rilevante se si considera che, nel sottosoglia, il Rup anche non dirigente e non responsabile di servizio, potrebbe presiedere le commissioni di gara e, nel sopra soglia, per gli enti locali, sicuramente farne parte.
Viene meno, altro merito del codice, la c.d. incompatibilità endoprocedimentale che impediva a chi avesse «scritto» – semplificando – le regole della gara di far parte del collegio giudicatore. L’articolo 7, sempre dell’allegato, chiarisce che il Rup «dispone le esclusioni dalle gare» – confermando, come detto, l’orientamento giurisprudenziale e che potrebbe adottare «il provvedimento finale della procedura quando, in base all’ordinamento della stazione appaltante, ha il potere di manifestare all’esterno la volontà della stessa».
Se non ha il potere di manifestare all’esterno la volontà dell’ente, evidentemente non coincide con il dirigente/responsabile del servizio.
FONTI Stefano Usai “Enti Locali & Edilizia”