Un focus distribuito in tre articoli per approfondire compiti e prerogative dei nuovi Responsabili di progetto
Primo di tre articoli
La centralità del Rup nel nuovo codice viene confermata dal Correttivo (il decreto legislativo 209/2024) e, più nel dettaglio, da alcune precisazioni che anche emergono nel parere della commissione del Consiglio di Stato espresso sullo schema di decreto, n 1463/2024, in particolare sul ruolo dei responsabili di fase che, al contrario del Rup, sono meri responsabili di procedimento ex lege 241/90.
La responsabilità di progetto
Il nuovo codice, e questo emerge dall’articolo 15 che contiene la disciplina generale sulla figura del Rup (mentre l’allegato I.2 definisce anche i requisiti ed i compiti), rispetto alle disposizioni pregresse, ad esempio contenute nell’articolo 31 del codice del 2016, non contiene più il riferimento, in ordine alle prerogative, alla legge 241/90.
La scelta di non richiamare più la legge del procedimento, con riferimento al Rup, è una decisione consapevole degli estensori che viene spiegata nella relazione tecnica che accompagna il nuovo impianto normativo.
In pratica, il Rup non può essere considerato un semplice responsabile di procedimento (o se si preferisce di un unico procedimento) ma piuttosto di una serie di procedimenti afferenti/coincidenti con le fasi che portano all’aggiudicazione e, quindi, la fase della programmazione, della progettazione, dell’affidamento e dell’esecuzione del contratto.
Una molteplicità di procedimenti (tra l’altro caratterizzati da sub-procedimenti e importanti attività istruttorie) che costituiscono un progetto.
Ragionamento che si trova, in parte, già espresso nella legge regionale sugli appalti della regione Sardegna n. 3 del 2018 (anche se questa poi riportava l’ambito delle competenze del Rup alla legge 241/90 non completandone l’affrancamento).
Se il Rup, pertanto, non è un (mero) responsabile di procedimento ma responsabile, del risultato, ovvero di una attività complessa è necessario, semplificando, anche un chiarimento sulle sue competenze/prerogative.
Una completa responsabilità (di risultato) esige, infatti, non meri poteri istruttori ma anche, o affiancati a questi, importanti poteri decisori.
Immaginare un mero responsabile di procedimento che continuamente «dipende» dal dirigente-responsabile del servizio sicuramente non assicura il raggiungimento tempestivo del risultato.
Si è reso necessario, quindi, come anche si legge nella relazione tecnica evitare l’equivoco determinato dal richiamo alla legge 241/90 che, automaticamente, avrebbe portato ad una ribadita identificazione del Rup in termini di responsabile del procedimento.
I responsabili di fase
Ribadisce la centralità del Rup nel processo che porta all’affidamento/concessione di contratti pubblici, la netta distinzione tra questa figura ed i responsabili di fase (previsti nell’articolo 15 sia per la fase dell’affidamento, sia per la fase tecnica della programmazione/progettazione ed esecuzione del contratto).
L’innesto di queste figure (qualificate) di collaboratori (già previsti nella legge regionale della Sardegna sopra citata) è stata profondamente equivocata sia nel momento della «presentazione» della disposizione (da più parti si è richiesta la modifica dell’articolo 15 del codice evidenziando il fatto che altre figure di «supporto» qualificate avrebbero determinato ambiguità e perdita dell’unicità della figura del Rup, aspetto nettamente smentito dalla stessa Corte Costituzionale con la sentenza n. 166/2019), sia in certa legislazione regionale che ha cercato di equiparare le figure e/o di assegnare compiti ai responsabili di fase oggettivamente non compatibili con il ruolo di meri responsabili di procedimento.
La conferma, quindi, della centralità del Rup e del ruolo di meri collaboratori è emersa in sede di predisposizione del primo schema di Correttivo nel momento in cui il legislatore intendeva apportare una modifica all’allegato I. 2 introducendo un generale potere di delega (di ambito non chiarissimo) non solo a vantaggio del Rup ma degli stessi responsabili di fase (la modifica era prevista nell’originario art. 67 dello schema di correttivo).
Con il parere n. 1463/2024 della commissione del Consiglio di Stato, viene espresso un giudizio estremamente negativo non solo sul testo della norma (che nella sua generalità poteva determinare addirittura la delega di poteri decisori propri ed esclusivi del Rup) ma, soprattutto, per la sua portata inesatta/errata visto che rimetteva un potere di delega che non può competere al responsabile di fase stante la sua natura di mero responsabile di procedimento.
La sottolineatura risulta di fondamentale importanza visto che richiama le stazioni appaltanti/enti concedenti a tenere ben distinti gli ambiti di competenza e, di conseguenza, ad avere una chiara distinzione tra compiti decisori (ora assegnati direttamente dal codice al Rup) e meri compiti istruttori sempre soggetti a controllo e limitati nella propria «autonomia».
L’attuale potere di delega
La ricalibratura dell’iniziale potere di delega (non solo del Rup ma addirittura del responsabile di fase in una, praticamente, non corretta assimilazione) è avvenuta con la riscrittura (da parte della commissione speciale del Consiglio di Stato) innestata nel comma 2, art. 2 dell’allegato I.2 del codice (dall’art. 75 del correttivo).
Il terzo periodo del comma, pertanto, ora prevede che «il Rup può delegare al personale della stazione appaltante, dell’ente concedente, della centrale di committenza ovvero del soggetto aggregatore lo svolgimento di mere operazioni esecutive, esclusa ogni attività di verifica e di valutazione, nell’ambito del ciclo di vita digitale dei contratti pubblici, incluso l’accesso alle piattaforme di cui all’articolo 25 del codice e ai servizi messi a disposizione dall’Anac».
La delega, pertanto, viene contenuta in relazione a meri compiti esecutivi (e quindi classici compiti del responsabile del procedimento) che, oggettivamente, nulla aggiunge alle prerogative di cui il Rup già dispone.
Il Rup, infatti, nella riscrittura voluta con il nuovo codice è principalmente un coordinatore di personale a cui può distribuire il compimento di attività istruttorie che poi deve controllare e far proprie non potendo però delegare i poteri decisori (che implicano quindi la sua firma come il caso del provvedimento di esclusione).
Sotto il profilo generale, oltra alla modifica citata (e prima ancora, nello stesso comma, il fatto che Rup e responsabili di fase possono avvalersi del personale della stazione appaltante) che, si ripete, nulla aggiunge alle prerogative logiche di cui dispone il Rup sembra invece di maggior rilievo la modifica apportata direttamente nell’articolo 15 (con l’articolo 4 del correttivo) circa la possibilità (residuale) di avvalersi di un Rup esterno.
Un Rup di altre amministrazioni pubbliche
Ben altro rilievo (e ancora di incerta configurazione) è la prerogativa (pur residuale) di utilizzare il Rup di una diversa amministrazione pubblica.
La disposizione – innestata in fase di approvazione definitiva del decreto -, intercetta, probabilmente, una necessità espressa dalle stazioni appaltanti ma «rompe» la tradizionale impostazione che prevede (come ancora oggi si legge fin dal primo inciso del primo comma dell’articolo 15) che le stazioni appaltanti/enti concedenti nominano il Rup «tra i dipendenti assunti anche a tempo determinato della stazione appaltante o dell’ente concedente, preferibilmente in servizio presso l’unità organizzativa titolare del potere di spesa, in possesso dei requisiti di cui all’allegato I.2 e di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti al medesimo affidati, nel rispetto dell’inquadramento contrattuale e delle relative mansioni».
Il terzo periodo, del comma in argomento, invece, ora prevede come resti «in ogni caso ferma la possibilità per le stazioni appaltanti, in caso di accertata carenza nel proprio organico di personale in possesso dei requisiti di cui all’allegato I.2., di nominare il Rup tra i dipendenti di altre amministrazioni pubbliche.»
Finora, come detto, le stazioni appaltanti/enti concedenti, potevano esternalizzare solamente il servizio di supporto al Rup.
L’applicazione pratica della disposizione, però, deve essere ancora chiarita visto che occorre comprendere che tipo di rapporto, il Rup di altre amministrazioni, instaura con la stazione appaltante richiedente.
Dai primi commenti emerge la necessità di una convenzione a monte tra enti ma se la prerogativa si riduce a questo non può non evidenziarsi come questo modus operandi fosse già consentito. Chiaramente il Rup «in prestito» non può considerarsi, evidentemente, un dipendente con contratto a tempo determinato, mentre è probabile che gli estensori immaginassero una modalità più semplice di affidamento di incarico magari direttamente da parte del dirigente/responsabile del servizio, ovviamente, previa certificazione della carenza di organico.
La modalità della convenzione, evidentemente, più sicura non pagherebbe rispetto alle ovvie esigenze di tempestività e, soprattutto, confermerebbe una prerogativa già consentita.
FONTI Stefano Usai “Enti Locali & Edilizia”