Consiglio di Stato contro i formalismi: conta la sostanza della separazione tra valutazioni individuali e punteggio finale, non l’aspetto dei verbali
Nel caso di utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è legittimo l’operato della commissione giudicatrice secondo cui le valutazioni effettuate dai singoli commissari, pur non risultando verbalizzate in maniera autonoma, sono comunque riassunte in un prospetto riepilogativo che esprime il giudizio finale della commissione. Infatti, la necessità di tenere distinte la fase di attribuzione del punteggio da parte dei singoli commissari con l’altra di definizione del punteggio complessivo ad opera della commissione nella sua globalità non deve necessariamente concretizzarsi in una specifica modalità di verbalizzazione, che formalizzi in maniera palese le valutazioni dei singoli commissari.
Si è espresso in questo senso il Consiglio di Stato, Sez. III, 10 febbraio 2026, n. 1053, che è intervenuto su una questione molto sentita a livello operativo, offrendo una panoramica sui principi che devono governare le modalità di funzionamento dell’attività della commissione giudicatrice nell’ambito del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Il fatto
Una centrale di committenza aveva bandito una procedura aperta per l’affidamento del servizio di pulizia e disinfestazione di ambienti sanitari, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Relativamente alle modalità di attribuzione dei punteggi all’offerta tecnica il disciplinare di gara prevedeva che a ciascuno degli elementi qualitativi cui era collegato un punteggio fosse assegnato un coefficiente attribuito discrezionalmente da ciascun commissario. Successivamente la commissione doveva calcolare la media aritmetica dei diversi coefficienti così attribuiti, al fine di individuare il coefficiente medio per la determinazione del punteggio.
A seguito dell’intervenuta aggiudicazione un concorrente impugnava il relativo provvedimento. Nello specifico, contestava le operazioni poste in essere dalla commissione giudicatrice, ritenendole viziate sotto il profilo delle modalità di attribuzione dei coefficienti/punteggi.
Secondo il ricorrente, il disciplinare di gara escludeva la modalità collegiale nella valutazione delle offerte, imponendo due fasi autonome e distinte in sede di attribuzione dei punteggi: la prima relativa alle valutazioni individuali dei singoli commissari e la seconda che doveva evidenziare la sintesi di tali valutazioni. Non era invece consentito – come invece il ricorrente sosteneva fosse avvenuto nel caso di specie – che la valutazione e la conseguente attribuzione dei punteggi avvenisse con modalità collegiali. Il ricorso veniva accolto dal Tar Lombardia. Contro la sentenza di primo grado veniva proposto appello sia dall’aggiudicatario che dalla stazione appaltante.
In particolare quest’ultima sosteneva che il primo giudice avrebbe erroneamente interpretato la clausola del disciplinare di gara che prevedeva la distinta attribuzione dei punteggi da parte dei singoli commissari, riservando alla commissione il solo calcolo della media aritmetica.
Ciò in quanto tale clausola sarebbe stata sostanzialmente rispettata nello svolgimento dell’attività valutativa da parte della commissione. Infatti, dalla documentazione di tale attività e in particolare dai verbali redatti, risulterebbe che vi sia stata una effettiva separazione dei due momenti valutativi, quello dei singoli commissari e quello collegiale della commissione
Il Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, sostanzialmente condividendo le argomentazioni dell’appellante. Viene infatti disattesa la conclusione del giudice di primo grado, che aveva ritenuto che l’operato della commissione giudicatrice non avesse rispettato il principio della separazione tra l’attività valutativa dei singoli commissari, da svolgere in via autonoma, e il giudizio finale, da formulare in via collegiale.
In particolare, secondo il Tar Lombardia la corretta lettura della clausola del disciplinare imponeva che, a valle delle valutazioni autonome dei singoli commissari, la commissione procedesse in seduta collegiale a calcolare – senza alcun margine di discrezionalità – la media aritmetica dei punteggi attribuiti dai commissari.
Il Consiglio di Stato ha invece ritenuto che dagli atti della commissione emergesse una sostanziale coerenza dell’operato della stessa rispetto alla clausola del disciplinare. In particolare dai verbali emergeva come i componenti della commissione avessero proceduto in autonomia alla verifica e valutazione della documentazione tecnica di cui si componeva l’offerta dei concorrenti.
Con successivo verbale la commissione, in sede collegiale, dava atto che si erano concluse le valutazioni delle offerte tecniche presentate dai concorrenti e che di conseguenza si procedeva alla redazione dei prospetti riepilogativi dei punteggi assegnati dai singoli commissari.
Secondo il Consiglio di Stato questa modalità operativa rispetta la clausola del disciplinare di gara. Infatti la commissione ha chiaramente distinto la fase di attribuzione dei punteggi da parte dei singoli commissari dalla fase di valutazione complessiva delle offerte tecniche operata in seduta collegiale e riassunta nella redazione del prospetto riepilogativo. Questa distinzione si ricava dagli atti della commissione, e non trova smentita nella circostanza che le valutazioni dei singoli commissari non sono state recepite in verbali separati, posto che le modalità di verbalizzazione dei lavori della commissione non sono imposte da alcuna regola cogente.
Risulta quindi corretto che in un verbale vi sia l’evidenza del fatto che i commissari procederanno alle loro autonome valutazioni ai fini dell’attribuzione dei punteggi – anche se le stesse non siano puntualmente riportate – e in successivo verbale vengano riassunte complessivamente le valutazioni collegiali della commissione attraverso la redazione di un prospetto riepilogativo.
Questa modalità appare in linea con il prevalente orientamento giurisprudenziale secondo cui le valutazioni espresse dai singoli commissari attraverso l’attribuzione dei relativi punteggi, in assenza di una specifica clausola del disciplinare che ne imponga l’autonoma verbalizzazione, possono ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale adottata dalla commissione. Ciò ad eccezione dell’ipotesi del così detto “confronto a coppie”, in cui le singole valutazioni devono essere individualmente espresse e in tal senso esplicitamente e formalmente verbalizzate.
I principi giurisprudenziali sull’attività valutativa della commissione giudicatrice. A completamento delle sue conclusioni, il Consiglio di Stato ricorda alcuni dei principi fondamentali affermati dal giudice amministrativo in merito alle correte modalità di svolgimento dell’attività valutativa della commissione giudicatrice nell’ambito del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
In primo luogo è stato affermato che è del tutto fisiologica e quindi ammissibile una discussone tra i commissari che porti a un confronto tra gli stessi, rappresentando una modalità arricchente che consente di mettere a fattor comune competenze e professionalità diverse.
Questa modalità non tocca il principio secondo cui il singolo commissario deve esprimere le sue valutazioni – che si concretizzano nell’attribuzione di punteggi e coefficienti numerici – in base al proprio personale convincimento, senza che la discussione collegiale possa precostituire il contenuto di tali valutazioni.
In coerenza con tale principio, è stato altresì affermato che l’eventuale coincidenza dei punteggi attribuiti da ciascun commissario alle offerte presentate, frutto anche del consenso raggiunto in sede collegiale, non esclude l’imputabilità degli stessi ai singoli commissari.
Infatti il dibattito collegiale assolve anche alla funzione di omogeneizzare punti di vista in partenza potenzialmente divergenti. In questo senso, si tratta di una mera modalità di formazione del giudizio proprio di ogni commissario, maturato non in forma isolata ma attraverso il confronto tra prospettive individuali, nella logica di ricercare una posizione condivisa.
Ancora più nello specifico, è stato precisato che la previsione della formazione della media dei coefficienti espressi dai singoli commissari ai fini della formazione del giudizio finale della commissione non altera la natura separata e distinta delle valutazioni operate dai commissari stessi. E ciò anche nell’ipotesi eventuale in cui i punteggi dei singoli commissari, anche a seguito di un confronto dialettico effettuato in sede collegiale, risultino coincidenti.
Sotto quest’ultimo profilo è stato affermato che la coincidenza dei punteggi non può di per sé essere considerata indice di illegittimità dell’attività valutativa della commissione. Ciò in quanto la mancanza di valutazione autonoma da parte di ogni commissario non può essere desunta dall’uniformità dei punteggi attribuiti, che possono anche essere il risultato di una opinione maturata dai singoli commissari anche a valle di un confronto interno alla commissione unitariamente considerata.
Considerazioni conclusive
Il caso affrontato dal Consiglio di Stato e i principi giurisprudenziali ricordati danno evidenza di come le operazioni valutative della commissione giudicatrice si muovano lungo una linea sottile, in cui è facile sconfinare nel vizio di legittimità.
Il punto di equilibrio sta nella distinzione tra la valutazione dei singoli commissari, che deve rimanere autonoma e separata, e il giudizio collegiale della commissione, che ne rappresenta la sintesi.
Come visto, l’orientamento giurisprudenziale prevalente è indirizzato a evitare che la distinzione tra i due momenti sia intesa in senso formale e particolarmente rigido. Si tratta di una scelta che appare condivisibile, volta a evitare che una rigida interpretazione di questa netta distinzione per fasi possa essere considerata un vizio dell’attività della commissione, come tale denunciabile davanti al giudice amministrativo.
Indirizzo che appare anche in linea con il principio del risultato, posto che tende a far prevalere la sostanza dell’obiettivo finale – selezionare la migliore offerta – rispetto a un approccio incentrato sul rispetto del dato formale, non sempre coincidente con il primo.
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”