Le risposte di Palazzo Spada ai quesiti inviati dal ministero delle Infrastrutture
Il Consiglio di Stato, sez. I Adunanza di sezione, con parere n. 1208/2026 risponde ad alcuni quesiti posti dal Mit in tema di incentivi per funzioni tecniche.
Incentivi e fondo decentrato
Per il Mit attesta di aver raggiunto un accordo con le organizzazioni sindacali di disciplina dei criteri per il riparto degli incentivi per funzioni tecniche di pertinenza del proprio personale.
L’accordo inviato al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri e alla Ragioneria generale dello Stato è stato riscontrato da questi ultimi con la precisazione per cui l’effettiva erogazione degli incentivi in questione potrà avvenire soltanto a seguito della certificazione, ai sensi del medesimo articolo 40-bis («Controlli in materia di contrattazione integrativa»), «delle specifiche ipotesi di accordo riguardanti anche la quantificazione delle risorse finanziarie del personale interessato».
Da qui la richiesta di parere del Mit che evidenzia che dal nuovo codice – in particolare dall’art. 45 -, emergerebbe, in realtà, la volontà del legislatore di «non assoggettare le risorse destinate agli incentivi per le funzioni tecniche alle regole e alle procedure previste per l’attribuzione al personale delle risorse che costituiscono il Fondo Risorse Decentrate (FRD)».
In base a quanto, secondo il Mit, una volta stabiliti i (soli) criteri di riparto degli incentivi le fasi di confronto con le OO.SS. sì esaurirebbero «lasciando poi nella esclusiva competenza della Stazione Appaltante l’assegnazione concreta degli incentivi, nel rispetto dei criteri precedentemente concordati».
La natura giuridica degli incentivi
Prima di entrare nel merito, il parere si sofferma sulla natura giuridica degli incentivi per funzioni tecniche ricordando le precisazioni espresse dalla Corte Costituzionale chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale della disciplina introdotta in materia da leggi non statali, in base alla quale «gli incentivi per funzioni tecniche costituiscono indubbiamente un elemento specifico del trattamento economico del pubblico dipendente in termini di corrispettivo di determinate attività svolte nell’ambito degli appalti pubblici».
Si tratta, quindi, di un trattamento economico accessorio regolato direttamente dalla legge (statale) quanto a presupposti, destinatari e limiti massimi, la cui «causa et ratio» è ravvisabile, «da un lato, nella valorizzazione delle competenze del personale impegnato nelle specifiche fasi di attività connesse agli appalti pubblici individuate dal legislatore, con attribuzione in funzione corrispettiva di un peculiare elemento della retribuzione di carattere incentivante, dall’altro, nel contenimento dei costi dei contratti pubblici che deriva da tale affidamento agli stessi dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice di attività che dovrebbero essere altrimenti esternalizzate» (Corte cost., 16 marzo 2023, n. 41). Nello stesso senso, ricorda il Consiglio di Stato, si è pronunciata la Corte di cassazione (sez. lav., 12 aprile 2011, n. 8344; conf. 27 maggio 2016, n. 11022).
Questa natura risulta confermata dall’articolo 45, comma 4, del Codice in cui si specifica che si tratta di compensi «in deroga al regime di onnicomprensività» del trattamento economico di cui all’articolo 24, comma 3. del decreto legislativo n. 165 del 2001.
Il riscontro
Nel merito del quesito e, quindi, circa i rapporti tra incentivo e fondo decentrato, nel parere si ribadisce quanto risulta dalla relazione illustrativa del codice secondo cui «gli incentivi per funzioni tecniche (pari all’80 per cento delle risorse di cui al comma 2) sono erogati direttamente al personale dipendente, senza la confluenza nel fondo per l’incentivazione come previsto dal vigente articolo 113 del d.lgs. 50/2016, attuando una notevole semplificazione sul piano finanziario, burocratico e contabile».
L’eliminazione – rispetto all’articolo 113, co. 2, del codice del 2016 -, del riferimento all’«apposito fondo» per l’incentivazione del personale incaricato di svolgere funzioni tecniche costituirebbe una innovazione profonda.
È bene annotare che, in realtà, il riferimento in parola è al c.d. fondo incentivi alimentato dal passaggio degli importi dei compensi dai quadri economici e non si intende il fondo decentrato o fondo per lo sviluppo delle risorse umane la cui alimentazione, come si dice anche nel parere in commento, costituisce un momento fondamentale per la natura stessa del compenso.
Secondo il collegio, nonostante l’espunzione citata non può non tenersi conto di un principio generale del settore del pubblico impiego secondo cui «[l]’attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi e […] mediante contratti individuali» (articolo 2, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001).
Gli stessi contratti collettivi del comparto funzioni centrali chiariscono che i compensi in parola confluiscono nella parte variabile del fondo pur mantenendo la loro destinazione vincolata riguardando, evidentemente, i soli dipendenti coinvolti nelle attività contrattuali relative all’allegato I.10. E in questo senso, nel parere si legge che «pur confluendo formalmente nel FRD ai fini della corretta contabilizzazione e rappresentazione in bilancio, tali risorse mantengono il carattere di risorse vincolate alla specifica destinazione prevista dall’articolo 45 del Codice dei contratti pubblici».
Non è possibile, evidentemente, fissare una «diversa destinazione mediante contrattazione integrativa, (e) sono soggette ai criteri e ai limiti stabiliti dall’articolo 45 del Codice (misura del due per cento; ripartizione ottanta – venti per cento; limiti individuali; criteri di riduzione) e – come si vedrà nel prosieguo – dall’accordo collettivo nazionale che tali criteri definisce».
In pratica, tale concludenza, il passaggio contabile, ha natura esclusivamente contabile e di mera rappresentazione in bilancio «al fine di garantire la trasparenza, la completezza e la verificabilità delle risorse destinate al trattamento economico accessorio del personale».
Circa l’ambito di operatività della contrattazione, il parere precisa che tale ambito è limitato alla disciplina dei criteri di riparto degli incentivi e, una volta definiti, non residua ulteriore spazio per interventi. Gli interventi di dettaglio, infatti, potrebbero essere apportati anche direttamente dalla stazione appaltante. Costituisce, in pratica, attività gestionale «l’applicazione concreta di tali criteri ai singoli affidamenti (individuazione del gruppo di lavoro; determinazione, nell’ambito dei range concordati, delle percentuali puntuali per ciascuna funzione; accertamento e attestazione delle funzioni effettivamente svolte; liquidazione degli incentivi)».
La conclusione, pertanto, è che l’accordo collettivo integrativo sottoscritto con le organizzazioni sindacali, «che definisce i criteri generali di riparto degli incentivi, debba essere sottoposto a certificazione ai sensi dell’articolo 40-bis, comma 2, decreto legislativo n. 165 del 2001» (e non riguarda i singoli affidamenti).
Una volta certificato l’accordo, gli atti di liquidazione degli incentivi riferiti ai singoli affidamenti costituiscono infatti atti applicativi di natura gestionale-dirigenziale, adottati dalla stazione appaltante nell’ambito dei criteri concordati e certificate. Gli tali atti di liquidazione saranno soggetti ai controlli ordinari previsti per la procedura di spesa e non richiedono una nuova certificazione ex art. 40-bis per ogni singolo affidamento.
Da notare che la questione risulta anche già affrontata, e risolta, con il parere del Mef prot. n. 225928/2023 con cui si è chiarito (direttamente in relazione agli enti locali) che gli incentivi devono alimentare necessariamente la parte variabile del fondo decentrato mantenendo invariata la propria destinazione vincolata.
FONTI Stefano Usai “Edilizia & Territorio”