In un recente parere di precontenzioso, l’Anac esclude questa possibilità, ribadendo che la qualificazione è funzionalmente ancorata al soggetto che materialmente esegue le prestazioni
Con il parere di precontenzioso n.482 del 10 dicembre 2025, l’Autorità nazionale anticorruzione affronta il tema dell’esecuzione di lavori da parte dell’impresa consorziata non qualificata, chiarendo che, a seguito delle modifiche introdotte dal decreto legislativo n. 209 del 2024 alla disciplina dei consorzi stabili, nei contratti pubblici di lavori non è più consentito affidare l’esecuzione delle prestazioni a una consorziata priva dei requisiti di qualificazione prescritti, neppure quando il consorzio risulti qualificato in proprio. Qualora il consorzio indichi una consorziata quale soggetto esecutore, anche solo parziale, i requisiti di qualificazione devono essere posseduti da quest’ultima in proprio o mediante avvalimento formalizzato, ai sensi dell’articolo 104 del codice dei contratti pubblici. L’Anac aggiunge che, in tale contesto, non è attivabile il soccorso istruttorio quando dalla documentazione di gara emerga in modo univoco la volontà del consorzio di affidare l’integrale esecuzione dei lavori a una consorziata non qualificata, poiché l’intervento chiarificatore sul punto si risolverebbe in una modifica sostanziale dell’offerta, in violazione dei principi di autoresponsabilità e di par condicio dei concorrenti.
Il caso sottoposto all’Autorità
Il parere di precontenzioso richiesto all’Autorità riguarda una procedura di gara avente ad oggetto l’affidamento di un appalto integrato di lavori di rilevante importo economico. Nell’ambito di tale procedura, un consorzio stabile partecipante alla gara veniva escluso a seguito della verifica dei requisiti speciali di qualificazione. In particolare, la stazione appaltante riteneva che, dalla documentazione amministrativa prodotta in sede di gara, emergesse la designazione di una consorziata quale soggetto esecutore dei lavori. Tale consorziata risultava, tuttavia, priva della necessaria qualificazione Soa per la categoria prevalente, mentre il consorzio stabile possedeva tale qualificazione in proprio. L’esclusione era dunque disposta sul presupposto che, alla luce della disciplina vigente, come modificata dal correttivo, la carenza del requisito in capo al soggetto esecutore non potesse essere supplita dalla qualificazione del consorzio.
Il concorrente escluso contestava tale ricostruzione, sostenendo che la consorziata non fosse stata indicata quale esecutrice dell’intero appalto, ma unicamente quale consorziata «per la quale il consorzio concorre», ai fini dell’adempimento degli obblighi dichiarativi imposti dal codice. Secondo tale prospettazione, la stazione appaltante avrebbe illegittimamente interpretato la documentazione di gara, sostituendosi alla volontà negoziale dell’offerente. In ogni caso, veniva dedotta l’illegittimità dell’esclusione per mancata attivazione del soccorso istruttorio, che avrebbe consentito di chiarire la reale ripartizione delle prestazioni tra consorzio e consorziata. Le questioni sollevate dall’operatore economico attenevano, dunque, alla disciplina della qualificazione dei consorzi stabili, a seguito delle modifiche introdotte dal d. lgs. 209/2024 e ai limiti applicativi dell’istituto del soccorso istruttorio.
Il parere dell’Autorità
Nel parere reso, l’Autorità coglie l’occasione per svolgere un’ampia ricostruzione della figura del consorzio stabile, soffermandosi in particolare sulle profonde trasformazioni che hanno interessato il regime della qualificazione a seguito dell’entrata in vigore del decreto correttivo. Muovendo dalla nozione codicistica di consorzio stabile come soggetto dotato di autonoma struttura di impresa, l’Autorità ribadisce che l’elemento distintivo di tale figura risiede nella possibilità di eseguire le prestazioni contrattuali direttamente, con mezzi propri, ovvero tramite le imprese consorziate indicate in sede di gara. Proprio tale alternativa esecutiva assume oggi rilievo decisivo ai fini della verifica dei requisiti di qualificazione.
Il parere evidenzia come il tradizionale meccanismo del cosiddetto cumulo alla rinfusa, fondato sull’idea di un avvalimento ex lege dei requisiti delle consorziate in favore del consorzio e viceversa, sia stato significativamente ridimensionato dal correttivo, limitatamente al settore dei lavori. La novella normativa ha infatti introdotto una distinzione netta tra l’ipotesi di esecuzione in proprio, nella quale il consorzio può spendere requisiti maturati cumulativamente, e l’ipotesi di esecuzione tramite consorziate, nella quale il soggetto esecutore deve invece essere autonomamente qualificato.
Alla luce di tale quadro normativo, l’Autorità afferma che non sussiste alcuna distinzione concettuale rilevante tra le diverse espressioni utilizzate per indicare le consorziate menzionate in sede di gara. Ogni qual volta il consorzio indichi una consorziata, anche implicitamente, come destinataria dell’esecuzione delle prestazioni, trova applicazione la regola secondo cui i requisiti devono essere posseduti da quest’ultima o, in alternativa, ottenuti mediante avvalimento formale.
Con riferimento al caso concreto, l’Autorità ritiene che la documentazione prodotta fosse idonea a manifestare in modo chiaro la volontà del consorzio di affidare l’integrale esecuzione dei lavori alla consorziata priva di qualificazione. Ne consegue che la stazione appaltante ha correttamente proceduto alla verifica dei requisiti in capo alla consorziata e, accertatane la carenza, ha legittimamente disposto l’esclusione.
L’Autorità si sofferma anche sull’istituto del soccorso istruttorio per escludere che, nella fattispecie, sussistessero i presupposti per la sua attivazione, osservando che la stazione appaltante non aveva necessità di acquisire chiarimenti o integrazioni documentali. La volontà di affidare l’esecuzione dei lavori alla consorziata priva della SOA risultava infatti univocamente desumibile dagli atti di gara. Ogni intervento volto a modificare la ripartizione delle prestazioni o a ricondurre l’esecuzione, in tutto o in parte, in capo al consorzio avrebbe comportato una rettifica sostanziale dell’offerta, incompatibile con i limiti del soccorso istruttorio delineati dall’articolo 101 del Codice e dalla consolidata giurisprudenza amministrativa.
Considerazioni conclusive
Il parere dell’Autorità chiarisce le modalità di partecipazione alle gare relative a lavori da parte dei consorzi stabili, a seguito delle modifiche introdotte dal d. lgs. 209/24 al codice dei contratti pubblici. Il consorzio che esegua i lavori in proprio cumula i propri requisiti con quelli posseduti dalle imprese consorziate. Al contrario, nel caso i lavori vengano eseguiti dalla consorziata, la qualificazione diviene funzionalmente ancorata al soggetto che materialmente esegue le prestazioni, secondo una logica di effettività che mira a garantire l’affidabilità tecnica dell’esecutore e la reale corrispondenza tra requisiti dichiarati e capacità operative.
Il parere offre chiarimenti sui limiti applicativi del soccorso istruttorio. L’Autorità ribadisce un principio secondo il quale il soccorso non può essere utilizzato per rimediare a scelte consapevoli dell’operatore economico che incidono sulla struttura soggettiva ed esecutiva dell’offerta. Quando la documentazione di gara consente di individuare senza ambiguità la volontà dell’offerente, non vi è spazio per interventi correttivi che, mediante l’escamotage dei chiarimenti, finirebbero per alterare l’assetto concorrenziale. Il parere dell’Autorità riafferma il principio di autoresponsabilità, che impone agli operatori economici di sopportare le conseguenze delle proprie dichiarazioni e il principio di parità di trattamento, che verrebbe compromesso se si consentisse di rimodulare ex post l’offerta per renderla conforme ai requisiti di gara.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”