Ogni passo in aiuto delle piccole imprese va salutato con favore, ma nessuna delle (timide) misure introdotte finora ha mai funzionato
Le Mpmi costituiscono le cellule più numerose del tessuto produttivo non solo europeo ma anche mondiale. In Italia, le microimprese, con un numero di addetti sino a 9 unità e un fatturato inferiore ai 2 milioni di euro, rappresentano (dati Istat e Osservatorio Politecnico di Milano) circa il 95% del totale delle imprese nazionali, mentre meno dello 0,1% è rappresentato da grandi imprese da 250 addetti e oltre, con un fatturato superiore ai 50 milioni di euro (o un valore di bilancio superiore a 43 milioni). Nel mezzo si trovano le Pmi, tra i 10 e i 249 addetti con un fatturato compreso tra i 10 e i 49 milioni di euro (o un valore complessivo di bilancio non superiore ai 43 milioni), che costituiscono poco meno del 5% del totale delle imprese.
Secondo il Rapporto Draghi 2024, in Europa (così come in Italia) vi sono più imprese di dimensione “mini” rispetto ad esempio agli USA, dove sono presenti strategie più incisive per favorirne la crescita.
Emergono, quindi, due dati importanti già da queste primissime osservazioni: da un lato, all’interno dell’universo Mpmi ci sono mondi estremamente diversi tra loro, differenziati anche per settore produttivo; dall’altro, che nessuna strategia di crescita economica e di sviluppo industriale può ignorare l’esistenza e la consistenza delle Mpmi.
Piccolo è bello? No. Si. Forse….
Se ci guardiamo indietro, a partire dalla Legge Merloni ai giorni nostri, si può scorgere nel controluce delle diverse modifiche normative in materia di contratti pubblici, un atteggiamento del Legislatore italiano (come del resto anche di quello europeo) non del tutto chiaro e consequenziale rispetto al tema delle Mpmi. La Merloni certamente puntava sull’incentivazione all’aggregazione stabile delle micro, piccole e medie imprese in realtà di maggiori dimensioni che fossero in grado di competere con più forza di impatto sui mercati. Erano le Mpmi, quindi, a doversi adeguare agli appalti pubblici e non il contrario.
È in quel contesto che nacque, per i lavori, l’idea del «consorzio stabile», che nella sua originaria versione prevedeva l’obbligo dei consorziati di rinunciare all’esercizio dell’impresa in forma individuale per operare «esclusivamente in modo congiunto nel settore dei lavori pubblici». Per stimolare questa scelta, la Merloni prevedeva anche sgravi fiscali per questa tipologia di consorzi.
Successivamente, in particolare a partire dal 2008, anno dell’adozione in Europa del primo Small Business Act, basato sul principio del «Think small first» (Pensare innanzitutto in piccolo), il paradigma viene sostanzialmente ribaltato: non sono più le Mpmi a doversi adeguare agli appalti pubblici mettendo in campo strategie di integrazione e crescita, ma sono gli appalti pubblici a dover diventare “a misura” di Mpmi, attraverso, ad esempio, l’articolazione in lotti e la progressiva limitazione della possibilità di inserimento di requisiti di capacità economica e finanziaria di fatto escludenti per le realtà di minori dimensioni.
Si arriva così ai giorni nostri, quando le leggi delega dei Codici dei contratti pubblici contengono invariabilmente principi diretti a favorire la partecipazione delle Mpmi alle gare per l’affidamento di commesse pubbliche. Tuttavia, seppure l’accesso alla competizione viene oggi teoricamente favorito dalle richiamate disposizioni, nella pratica è assai difficile che la lotta tra Davide e Golia si concluda conformemente all’epilogo biblico ed è quasi invariabilmente il gigante a prevalere sul piccolo e ingegnoso contendente.
Le disposizioni del Correttivo
La bozza di decreto Correttivo al Codice 2023 compie un ulteriore passo in avanti nelle strategie di tutela delle Mpmi. È certamente rilevante la modifica apportata all’art. 61 del Dlgs 36/2023, dedicato ai “contratti riservati”, che aggiunge la fattispecie della riserva di partecipazione o anche solo di esecuzione in favore delle piccole e medie imprese per i contratti di appalto e concessione di importo inferiore alla soglia di interesse europeo, purché privi di interesse transfrontaliero certo.
Si tratta di una riserva facoltativa che può essere prevista dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti «tenuto conto dell’oggetto e delle caratteristiche delle prestazioni o del mercato di riferimento» e, dunque, si suppone, motivatamente e con decisione potenzialmente oggetto di impugnativa.
Chiaramente, l’aver previsto in termini di mera possibilità – peraltro da motivare in ragione delle peculiari caratteristiche della fattispecie – la riserva in favore delle Pmi (non si citano le microimprese), non garantisce che realmente le stazioni appaltanti si determinino in questo senso.
Ulteriore norma pro-Pmi è quella che, modificando l’art. 119 del Dlgs 36/2023, prevede che «i contratti di subappalto sono stipulati, in misura non inferiore al venti per cento delle prestazioni subappaltabili, con piccole e medie imprese». Anche in questo caso non si citano le microimprese, benché stavolta si rimandi alla definizione della lettera o) dell’art. 1 comma 1 dell’Allegato I.1 del Codice che le cita. È altresì previsto che gli operatori economici possano indicare nella propria offerta una diversa soglia di affidamento delle prestazioni subappaltabili alle piccole e medie imprese per ragioni legate all’oggetto o alle caratteristiche delle prestazioni o al mercato di riferimento. Una soglia, quindi, motivatamente inferiore a quella indicata come minima dalla disposizione.
Anche l’impatto di questa norma sarà chiaramente da vedere alla prova dei fatti, anche se prevedere qualcosa per favorire il coinvolgimento effettivo delle Pmi (incluse le micro?) è comunque meglio che non prevedere nulla.
Ultima e innovativa previsione che fa espresso riferimento alle Pmi è l’art. 82-bis introducendo l’«Accordo di collaborazione». Si tratta di un istituto inedito, collocato nella fase esecutiva del contratto pubblico, «con il quale le parti coinvolte in misura significativa nella fase di esecuzione di un contratto di lavori, servizi o forniture, disciplinano le forme, le modalità e gli obiettivi della reciproca collaborazione al fine di perseguire il principio del risultato di cui all’articolo 1, mediante la definizione di meccanismi di esame contestuale degli interessi pubblici e privati coinvolti finalizzati alla prevenzione e riduzione dei rischi e alla risoluzione delle controversie che possono insorgere nell’esecuzione dell’accordo». Per certi versi potrebbe ricordare un accordo di programma, sottoscritto però da soggetti pubblici e privati. Lo si cita in quanto, tra gli obiettivi “collaterali” dell’accordo di collaborazione, potrebbe esservi anche – secondo lo schema inserito in Allegato II.6 bis al Dlgs 36/2023 – «la promozione della partecipazione ai subappalti o sub-contratti delle piccole e medie imprese con sede operativa nell’ambito territoriale di riferimento per le prestazioni di cui all’articolo 108, comma 7, terzo periodo», ovvero la disposizione che consente di includere tra i criteri di valutazione dell’offerta anche criteri premiali atti a favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese e il coinvolgimento degli operatori economici con sede operativa nell’ambito territoriale di riferimento.
Chiaramente è tutto da vedere se tali «accordi» verranno effettivamente previsti dalle stazioni appaltanti all’interno dei documenti di gara e, soprattutto, come nel concreto potranno funzionare, tenuto conto di alcune previsioni potenzialmente problematiche e di non chiara e semplice decodificazione, come, ad esempio, quella che prevede che siano parti dell’accordo le persone fisiche che svolgono il ruolo di Rup, direttore dei lavori o dell’esecuzione, coordinatore della sicurezza e così via e, ancor più, quella che ad esempio prevede l’esistenza di un “il direttore strategico” dell’accordo di cooperazione, «che è un soggetto imparziale, munito delle necessarie competenze e capacità organizzative, il quale coordina le parti anche al fine di migliorare la cooperazione», che dunque finirebbe per coordinare in fase esecutiva lo stesso RUP, quale parte dell’accordo.
Conclusioni
La bozza di decreto correttivo al Dlgs 36/2023 testimonia come il coinvolgimento efficace delle Mpmi nell’affidamento e nell’esecuzione dei contratti pubblici costituisca ancora una problematica aperta.
Le disposizioni fino ad oggi introdotte nel quadro normativo di riferimento, come quelle relative alla suddivisione in lotti, non sembrano aver portato i risultati sperati, in particolare se viste in combinazione con le norme in materia di aggregazione della domanda. Quindi ogni passo nella direzione di una maggiore inclusione delle Mpmi nel settore delle commesse pubbliche non può che essere visto con favore. Resta, tuttavia, il rischio che anche queste novità vedano le Mpmi in qualche misura marginalizzate nel ruolo cadetto di subfornitori o subappaltatori o, nel migliore dei casi, protagoniste di affidamenti di piccolo e piccolissimo cabotaggio, senza una prospettiva di evoluzione effettiva.
Nel rapporto Draghi, con il quale abbiamo aperto questa breve riflessione, le strategie di supporto alle Mpmi, da adottare ovviamente in primis a livello europeo, dovrebbero essere, tra l’altro, dirette alla semplificazione e all’alleggerimento degli oneri normativi e amministrativi, anche attraverso una diversificazione della normativa a seconda del destinatario, al rafforzamento delle capacità manageriali, alla sperimentazione di strategie di partnership e al supporto nell’accesso ai finanziamenti.
Le Mpmi sono la spina dorsale della nostra imprenditoria e dalla loro salute e capacità di evoluzione e crescita si misura il successo del nostro sistema economico.
FONTI Paola Conio “Enti Locali & Edilizia”
IMMAGINE “Enti Locali & Edilizia”