Con la delibera n. 353/2026, l’Autorità ha censurato la stima del personale basata su tabelle ministeriali precedenti al rinnovo del CCNL e il richiamo a CAM non più vigenti. Rilievi anche sull’assenza del piano economico-finanziario di affidamento.
La stima dei costi della manodopera può diventare un problema per le stazioni appaltanti quando le tabelle ministeriali non recepiscono gli aumenti retributivi previsti dal rinnovo del contratto collettivo. Utilizzare valori non aggiornati nella determinazione della base d’asta significa infatti non considerare una parte dei costi che l’aggiudicatario sarà tenuto a sostenere, con possibili conseguenze sulla sostenibilità delle offerte e sulla partecipazione alla gara.
Con la delibera n. 353 del 15 settembre 2026, ANAC ha esaminato una procedura da oltre 20 milioni di euro per la gestione integrata dei rifiuti urbani, nella quale il costo del personale era stato calcolato senza considerare il rinnovo del CCNL intervenuto prima della pubblicazione del bando. L’accordo aveva previsto incrementi retributivi di circa il 12%, non recepiti nei valori utilizzati dalla stazione appaltante.
Nel parere sono state censurate la stima della manodopera e l’applicazione di CAM abrogati, mentre ulteriori criticità hanno riguardato l’assenza del Piano economico-finanziario di affidamento (PEFA) e la determinazione dei costi di ammortamento degli automezzi. La stazione appaltante è stata quindi invitata a intervenire in autotutela sulla documentazione di gara.
CCNL non aggiornato e CAM abrogati: ANAC interviene sulla gara
La controversia ha riguardato una procedura aperta per l’affidamento dei servizi di gestione integrata dei rifiuti urbani e di igiene urbana, con un importo complessivo a base di gara pari a 20.247.931,34 euro, comprensivo di costi della manodopera stimati in 12.279.532,70 euro e oneri della sicurezza pari a 99.520 euro.
Un operatore economico ha contestato la lex specialis, sostenendo che la sottostima di alcune componenti economiche e le carenze della documentazione impedissero di formulare un’offerta seria e attendibile. Le censure hanno riguardato, in particolare, il costo del personale calcolato sulla base di valori precedenti al rinnovo del CCNL di settore, la conformità della gara alla regolazione ARERA, l’applicazione dei criteri ambientali minimi e la stima degli oneri di ammortamento degli automezzi.
Nel corso dell’istruttoria, ANAC ha chiesto alla stazione appaltante una relazione documentata sulla determinazione dell’importo posto a base di gara e sulle contestazioni ricevute, senza ottenere riscontro.
Costo della manodopera: tabelle ministeriali e rinnovo del CCNL
La questione principale ha riguardato l’applicazione degli artt. 11 e 41 del D.Lgs. n. 36/2023. Il primo disciplina l’individuazione del contratto collettivo applicabile al personale impiegato nell’appalto, mentre l’art. 41, comma 13, prevede che il costo medio del lavoro sia determinato annualmente attraverso apposite tabelle ministeriali, elaborate sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva. Il successivo comma 14 stabilisce che i costi della manodopera siano individuati nei documenti di gara e scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.
Nel caso esaminato, il disciplinare individuava come applicabile il CCNL del settore igiene ambientale, ma la stima del personale faceva riferimento ai valori di luglio 2024, contenuti nelle tabelle ministeriali allegate al decreto direttoriale n. 14 del 19 marzo 2024. A dicembre 2025 è stato però sottoscritto il rinnovo del CCNL dei servizi ambientali, relativo al periodo dal 1° gennaio 2025 al 31 dicembre 2027, con un incremento delle retribuzioni tabellari di circa il 12%. Le nuove condizioni economiche erano quindi già note e vincolanti per le imprese del settore quando, a giugno 2026, è stato pubblicato il bando.
Il parere ha richiamato la precedente delibera n. 293 del 21 luglio 2026, nella quale era stato ritenuto «manifestamente illogico e irragionevole» utilizzare tabelle ministeriali non aggiornate quando il rinnovo del contratto collettivo è già conosciuto o conoscibile e comporta incrementi retributivi significativi. Le tabelle ministeriali costituiscono il riferimento previsto dal Codice per determinare il costo medio del lavoro, ma il loro mancato aggiornamento non giustifica una stima che ignora gli obblighi retributivi derivanti dal CCNL applicabile.
Una base d’asta sottostimata può indurre gli operatori a formulare offerte antieconomiche o incompatibili con i trattamenti salariali dovuti, con conseguenze sulla tutela dei lavoratori e sui principi di concorrenza e massima partecipazione. Nella motivazione è stata richiamata anche la sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, 16 giugno 2026, n. 4813, che ha confermato la rilevanza degli aggiornamenti retributivi nella verifica di anomalia dell’offerta, anche quando intervengono durante la procedura. Il principio vale a maggior ragione nella fase di progettazione della gara, quando la stazione appaltante deve determinare un importo che tenga conto dei costi necessari all’esecuzione del servizio.
L’istruttoria svolta per la stima della manodopera è stata pertanto giudicata carente e non coerente con la normativa di settore, poiché non aveva considerato i valori derivanti dal CCNL rinnovato.
Gara rifiuti urbani senza PEFA: le conseguenze sulla formulazione dell’offerta
Tra le contestazioni figurava anche la mancata disponibilità del Piano economico-finanziario di affidamento (PEFA) nella documentazione di gara. Negli affidamenti soggetti a una specifica disciplina tariffaria, le informazioni economiche messe a disposizione dei concorrenti devono consentire di ricostruire i costi del servizio e valutarne l’equilibrio economico-finanziario; la loro assenza può impedire agli operatori di verificare la congruità dell’importo posto a base di gara.
Il capitolato prevedeva, peraltro, che fosse l’appaltatore a predisporre il piano economico-finanziario secondo il metodo tariffario MTR-3 di ARERA, provvedendo alla rettifica, riclassificazione e allocazione delle voci di costo. La mancanza del PEFA è stata considerata una rilevante criticità della lex specialis, poiché può impedire la formulazione di un’offerta seria e consapevole, incidendo sui principi di accesso al mercato, trasparenza e risultato.
Il parere ha tuttavia precisato che il sindacato esercitabile da ANAC in sede di precontenzioso non comprende la verifica della conformità della procedura alla regolazione ARERA. Il rispetto delle prescrizioni contenute nelle delibere ARERA n. 596/2024 e n. 397/2025 deve quindi essere verificato dalla stazione appaltante, anche attraverso un eventuale confronto con l’Autorità di regolazione.
CAM abrogati nella lex specialis: le conseguenze sulla legittimità della gara
La documentazione di gara presentava criticità anche nell’applicazione dei criteri ambientali minimi (CAM), disciplinata dall’ art. 57, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023. La norma impone alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di inserire negli atti di gara almeno le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei CAM applicabili alla categoria di affidamento, prevedendo inoltre che i criteri premianti siano tenuti in considerazione nella predisposizione dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Il disciplinare e il capitolato speciale richiamavano ancora il D.M. 23 giugno 2022, n. 255, relativo ai CAM per la gestione dei rifiuti urbani, abrogato dal D.M. 7 aprile 2025, entrato in vigore il 18 giugno 2025, oltre un anno prima della pubblicazione del bando.
I criteri ambientali minimi hanno carattere vincolante e il loro recepimento non può limitarsi a un richiamo formale: le prescrizioni devono essere inserite nelle specifiche tecniche e nelle clausole contrattuali secondo quanto previsto dal decreto vigente. La delibera ha richiamato anche la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1877, relativa a una procedura nella quale gli atti di gara facevano riferimento a un decreto CAM non più in vigore.
Il richiamo a prescrizioni ambientali superate può rendere particolarmente difficoltosa la valutazione dei requisiti tecnici e dei costi connessi alla partecipazione, senza che le carenze della disciplina di gara possano essere superate mediante eterointegrazione.
Il riferimento ai CAM del 2022 è stato quindi ritenuto idoneo a inficiare la legittimità della lex specialis, configurando una violazione dell’art. 57, comma 2, del Codice e del D.M. 7 aprile 2025, oltre che dei principi di trasparenza, accesso al mercato e risultato. È stato inoltre rilevato un eccesso di potere per difetto di istruttoria, dovuto al mancato aggiornamento degli atti di gara.
Verifica della base d’asta: i limiti alla discrezionalità della stazione appaltante
L’operatore economico ha contestato anche la stima dei costi di ammortamento degli automezzi, ritenendo che l’importo posto a base di gara non tenesse adeguatamente conto degli oneri necessari per rispettare le prescrizioni del capitolato.
La determinazione della base d’asta rientra nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante e le relative valutazioni possono essere censurate quando risultano manifestamente illogiche, irrazionali, irragionevoli, arbitrarie oppure fondate su un evidente travisamento dei fatti.
Sulla base degli atti disponibili, non è stato ritenuto possibile affermare che la stima dei costi degli automezzi fosse manifestamente irragionevole o arbitraria. Sono state tuttavia rilevate carenze nella documentazione, che non esplicitava adeguatamente il metodo di calcolo delle quote di ammortamento, soprattutto rispetto all’obbligo di mantenere un parco mezzi con un’anzianità massima di tre anni. Non risultavano sufficientemente definiti, tra gli altri elementi, il trattamento del valore residuo dei veicoli e i costi legati al rinnovo della flotta.
Le verifiche sono state rimesse alla stazione appaltante, anche mediante un eventuale confronto con ARERA, con un richiamo alla necessità di un’istruttoria accurata nella determinazione dell’importo dell’affidamento.
Base d’asta e documentazione di gara: le verifiche richieste
La stazione appaltante è stata invitata ad agire in autotutela per adeguare la documentazione di gara alla normativa e ai principi richiamati nel parere. Non è stato disposto l’annullamento della procedura: ai sensi dell’art. 220, comma 1, del D.Lgs. n. 36/2023, qualora la stazione appaltante non intenda conformarsi, deve adottare entro quindici giorni un provvedimento motivato, comunicandolo alle parti interessate e ad ANAC, che può proporre il ricorso previsto dal comma 3 dello stesso articolo.
La stima del personale deve tenere conto dei trattamenti economici del CCNL applicabile, anche quando le tabelle ministeriali non sono state ancora aggiornate. Ignorare incrementi retributivi già intervenuti può compromettere la sostenibilità delle offerte e la corretta determinazione dell’importo dell’affidamento, mentre la documentazione economica deve consentire ai concorrenti di valutare i costi del servizio, soprattutto negli appalti soggetti a una disciplina tariffaria specifica.
L’applicazione dei CAM richiede il recepimento delle prescrizioni vigenti al momento dell’indizione della procedura, senza rinvii a decreti ormai abrogati. Nella predisposizione della gara, la stazione appaltante è quindi tenuta a verificare l’attualità dei riferimenti normativi e contrattuali utilizzati, documentando le valutazioni economiche sulle quali si fonda la base d’asta.
FONTI “LavoriPubblici.it”