L’indicazione di Palazzo Spada alle stazioni appaltanti: l’importo va individuato e scorporato ma non sottratto allo sconto complessivo sulla base di gara
I costi della manodopera fanno parte dell’importo a base di gara e, pertanto, sono soggetti al ribasso. Nel nuovo codice dei contratti la stazione appaltante non dovrà sottrarre i costi della manodopera al ribasso, ma, solo «individuarli» e «quantificarli» e «scorporarli» dall’importo soggetto a ribasso. Lo ricorda il Consiglio di Stato con una sentenza (sez. V, n. 5712/2025) particolarmente utile sul fronte del delicato e controverso tema dell’individuazione e della ribassabilità dei costi della manodopera.
Nel provvedimento il Collegio indica in sintesi anche qual è l’iter corretto da seguire:
1) l’operatore economico e la stazione appaltante dovranno indicare separatamente il proprio costo della manodopera;
2) per l’operatore economico, così come per la stazione appaltante, «l’importo posto a base di gara» è comprensivo dei costi della manodopera e, su tale importo, va applicato il ribasso complessivo offerto dall’operatore economico, con la possibilità per quest’ultimo, specie quando il proprio costo della manodopera è inferiore a quello della stazione appaltante, di «dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale».
La questione nasce intorno alla contestazione su un ipotetico errato calcolo operato dalla stazione appaltante nel determinare l’importo contrattuale di aggiudicazione, nella parte in cui l’ente ha incluso i costi della manodopera nell’ambito degli oneri ribassabili. Il giudice di prime cure, previo richiamo della sentenza del Consiglio di Stato, V, n. 9255/2024, ritiene fondato nel merito il ricorso. La stazione appaltante ricorre in appello ed evidenzia come il bando/disciplinare di gara sia conforme al bando tipo Anac n. 1/2023 e alle indicazioni fornite dall’ Anac e dal ministero delle Infrastrutture e dei trasporti in ordine all’interpretazione da dare all’art. 41, co. 14, del d.lgs. n. 36/2023 e come troverebbe conferma nella sopracitata sentenza del Consiglio di Stato n. 9255/2024, richiamata impropriamente dal giudice di primo grado.
Il Collegio ritiene la censura fondata e da ragione su tutti i fronti all’amministrazione. Per il Consiglio di Stato il bando e il modulo di offerta economica sono univoci nell’indicare come importo soggetto a ribasso «l’importo a base di gara» e nel quantificarla comprende i costi della manodopera e, pertanto, il ribasso percentuale era da indicare su tale ultimo importo in quanto «importo a base di gara».
Secondo i giudici di Palazzo Spada, infatti, è da escludere che l’art. 41, co. 14, del d.lgs. n. 36/2023 abbia dettato la regola secondo cui i costi della manodopera debbano essere esclusi dall’importo a base di gara su cui applicare il ribasso. Questa norma, invece, dev’essere interpretata tenendo conto del suo inserimento nell’art. 41 dedicato appunto a «livelli e contenuti di progettazione». «La disposizione – spiega sul punto il Consiglio di Stato – detta indicazioni, non direttamente all’operatore economico, ma alla stazione appaltante, chiarendo alla medesima come deve procedere nel determinare l’importo posto a base di gara e i costi della manodopera e come deve valutare il ribasso complessivo offerto dall’operatore economico».
Alla luce di ciò come si deve comportare la stazione appaltante? La stazione appaltante non dovrà sottrarre i costi della manodopera al ribasso ma bensì «individuarli» e «quantificarli» e «scorporarli» dall’importo soggetto a ribasso. Perché l’importo a base di gara comprende anche i costi della manodopera e, rispetto al d.lgs. n. 50/2016, la novità consiste «soltanto nel fatto che i costi della manodopera sono indicati separatamente, ma tale indicazione separata non li sottrae al ribasso». La quantificazione e l’indicazione separata (o scorporata) dei costi della manodopera negli atti di gara risponde, infatti, alla duplice ratio:
« – di imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa e di rafforzare la tutela della manodopera, come evincibile dal criterio contenuto nell’art. 1, comma 2, lett. t), della legge delega 21 giugno 2022, n. 78 («[prevedere] in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso»), che tuttavia è stato recepito contemperando lo stesso con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale non consente di comprimere la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara;
– di fare in modo che gli operatori economici parametrino i propri costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, in modo da responsabilizzare gli stessi, assicurando che, prima di formulare il proprio ribasso complessivo … svolgano una seria valutazione preventiva dei predetti costi (Cons. Stato, V, n. 5665/2023) e indichino i propri costi della manodopera, a loro volta, separatamente, onde consentire alla stazione appaltante di verificare il rispetto dei minimi salariali e delle norme sul costo del lavoro».
Nella sentenza i giudici di Palazzo Spada ricordano anche i chiarimenti arrivati sul punto dall’Anac e dal Mit che vanno nella stessa direzione della pronuncia. «Con la delibera Anac del 15 novembre 2023, n. 528, l’art. 41, comma 14, del Codice dei contratti è stato interpretato come sopra – si legge nel provvedimento -, in quanto vi si è affermato che l’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023, nella parte in cui stabilisce che i costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, deve essere letto ed interpretato come volto a sancire l’obbligo della stazione appaltante di quantificare ed indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale».
L’interpretazione è stata condivisa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con il parere del 17 aprile 2024, n. 2505, secondo cui «l’importo assoggettato a ribasso comprende i costi della manodopera, ma la stazione appaltante è tenuta a indicare, come parametro, quanti sono questi costi». Infine la delibera Anac del 10 aprile 2024 n. 174 ha quindi ribadito che «i costi della manodopera, indicati dalla Stazione appaltante e scorporati dall’importo assoggettato a ribasso, fanno parte dell’importo a base di gara, su cui va applicato il 2ribasso percentuale offerto dai concorrenti».
FONTI Silvana Siddi “Enti Locali & Edilizia”