A base va inserito l’intero monte ore contrattuale indicato nell’offerta. Da indicare in modo esplicito e distinto anche gli importi relativi al personale in subappalto impiegato in modo stabile
Nelle procedure di affidamento di servizi, quando la lex specialis non definisce un monte ore minimo inderogabile ma richiede la realizzazione di determinate prestazioni, il numero di ore indicato dall’operatore economico in sede di offerta costituisce monte ore contrattuale e non mera stima teorica. Ne discende che il costo della manodopera deve essere calcolato prendendo a base l’intero monte ore contrattuale offerto, moltiplicato per i costi orari riportati nelle tabelle ministeriali applicabili al luogo di prestazione del servizio, senza possibilità di sostituire tale base con le ore mediamente lavorate desunte dalle stesse tabelle. L’eventuale utilizzo del criterio basato su parametri medi tabellari è ammissibile solo in sede di verifica dell’anomalia per detrarre i costi delle sostituzioni (ferie, malattie, turnover), ma non può condurre a una riduzione del monte ore contrattuale obbligatoriamente assunto con l’offerta. L’applicazione di un criterio fondato sulle ore effettive anziché sulle ore contrattuali offerte integra un vizio metodologico che inficia la sostenibilità complessiva dell’offerta ed è suscettibile di condurre all’esclusione. Inoltre, l’art. 95, comma 10, Dlgs 50/2016 (oggi, articolo 108, comma 9 del Dlgs 36/2023) impone che tutti i costi della manodopera, compresi quelli relativi a personale impiegato tramite subappalto in via stabile e continuativa, siano indicati separatamente nell’offerta, non potendo essere ricompresi nella voce delle spese generali qualora le prestazioni siano strutturalmente inerenti al servizio e non occasionali. La mancata esposizione autonoma di tali costi comporta l’inadempimento dell’obbligo dichiarativo e determina l’illegittimità dell’offerta.
Sono questi i principi fissati dal Consiglio di Stato, Sez. III, con la sentenza n. 8047 del 15 ottobre 2025, in materia di determinazione ed esposizione del costo del lavoro nelle gare per l’affidamento di servizi.
Il caso
Una stazione appaltante indiceva una procedura aperta, suddivisa in lotti, per l’affidamento di un servizio di ristorazione collettiva destinato a enti sanitari. Il lotto oggetto di giudizio veniva aggiudicato, a seguito di verifica di anomalia che riteneva congrua l’offerta. La controinteressata impugnava l’aggiudicazione lamentando, per quanto qui d’interesse, l’erroneità del calcolo del costo della manodopera e la mancata esposizione separata dei costi di personale impiegato tramite subappalto.
Il Tar accoglieva il ricorso, ritenendo insostenibile l’offerta per sottostima della manodopera, fondata su una riduzione indebita delle ore rispetto a quelle contrattualmente assunte nell’offerta e per omessa dichiarazione di quelli relativi a tre lavoratori manutentori da impiegare stabilmente tramite subappalto. L’aggiudicatario appellava la decisione, sostenendo che il monte ore indicato nell’offerta fosse teorico e che ai fini del calcolo del costo reale fosse corretto utilizzare il criterio delle ore mediamente lavorate.
La decisione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato affronta i due nuclei problematici del contenzioso: il metodo corretto di calcolo del costo della manodopera e l’obbligo di indicazione separata dei relativi oneri, anche in caso di subappalto. Il Collegio non si limita a confermare la lettura del TAR, ma rafforza i principi espressi nella sentenza di primo grado.
La qualificazione come contrattuale del monte ore indicato in offerta
Il punto di partenza della motivazione è il rigetto della tesi secondo cui le ore indicate dall’operatore nell’offerta possano essere intese come ore teoriche o suscettibili di riduzione tramite lo strumento delle ore mediamente lavorate previste nelle tabelle ministeriali. Il Collegio chiarisce che il monte ore contrattuale costituisce la misura dell’impegno negoziale assunto nei confronti della stazione appaltante e ha natura vincolante nella fase esecutiva. Questo è un elemento strutturale dell’offerta tecnica ed economica che definisce il perimetro dell’obbligazione principale dell’appaltatore e consente all’Amministrazione di valutare la remuneratività, la sostenibilità e la confrontabilità dell’offerta rispetto alle altre proposte.
Il Collegio, richiamando precedenti recenti, osserva che la distinzione tra monte ore contrattuale e monte ore effettivo risponde a logiche diverse e complementari. Le ore effettive espresse nelle tabelle ministeriali non rappresentano infatti l’impegno contrattuale reso nei confronti dell’Amministrazione, bensì una media statistica utile a stimare la componente retributiva netta delle prestazioni lavorative. La loro eventuale considerazione può operare solo in sede di dettaglio giustificativo per detrarre le incidenze di sostituzioni o assenze (ferie, malattia, turnover), ma non può condurre a una revisione in riduzione del monte ore assunto in sede di offerta.
Il Collegio qualifica come fallace il metodo utilizzato dall’operatore economico che ha applicato, al posto delle ore contrattuali offerte, un calcolo su base tabellare ridotta e indica l’effetto distorsivo di una simile operazione. La riduzione delle ore comporta, infatti, l’abbassamento artificioso del costo complessivo della manodopera e la creazione di un margine apparente che si traduce in giustificazioni postume del ribasso o in coperture marginali di voci aggiuntive. Questa metodologia compromette la stessa comparabilità tra le proposte. Il Collegio arriva a quantificare, a titolo meramente esemplificativo, il differenziale fra il metodo scorretto utilizzato e il corretto calcolo moltiplicando le ore contrattuali per il costo medio orario relativo alla Provincia interessata, ottenendo un valore di molto superiore rispetto a quanto dichiarato dall’operatore.
La verifica dell’anomalia come momento di controllo, non di riscrittura dell’offerta
Dalla decisione del Consiglio di Stato si possono trarre indicazioni anche riguardo alle modalità di conduzione del subprocedimento di verifica dell’anomalia che non può diventare un’occasione per rielaborare i parametri quantitativi indicati nell’offerta. L’istruttoria è finalizzata ad accertare l’attendibilità di quanto già dichiarato, non a riscrivere l’offerta sulla base di criteri più favorevoli all’operatore. La stazione appaltante può chiedere chiarimenti, non consentire una rimodulazione dell’offerta economica. Se le giustificazioni comportano una revisione delle quantità o dei costi fondanti, si produce una modifica sostanziale dell’offerta inammissibile che determina la sua illegittimità.
L’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera
La decisione affronta anche il tema dell’indicazione separata dei costi, soprattutto laddove il personale è impiegato tramite subappalto. L’art. 95, comma 10, d.lgs. 50/2016 (ora articolo 108, comma 9, d.lgs. 36/23) impone l’obbligo di dichiarare i costi della manodopera in modo esplicito e distinto. Questo obbligo, rileva il Consiglio di Stato, non ammette eccezioni per le ipotesi in cui l’operatore scelga di ricorrere a terzi esecutori, qualora le prestazioni di questi ultimi siano strutturalmente funzionali, continuative e integrate nel servizio oggetto dell’appalto.
Se il personale è destinato a svolgere attività continuative per tutta la durata dell’appalto e per un monte ore significativo, il relativo costo non può essere compreso indistintamente nella voce “spese generali” né tantomeno omesso. Nel caso esaminato, il fatto che i lavoratori manutentori prestavano 40 ore settimanali per tutta la durata contrattuale, ne impediva la loro qualificazione come personale accessorio o marginale. La mancata indicazione separata impedisce alla stazione appaltante di verificare il rispetto dei minimi salariali e ostacola l’analisi di sostenibilità.
Conclusioni e implicazioni operative
La pronuncia offre una guida chiara, tanto per gli operatori economici quanto per le stazioni appaltanti, riguardo alle modalità di calcolo ed esposizione nell’offerta del costo del lavoro e alle finalità del subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta. Le implicazioni, concrete e operative, possono essere così sintetizzate:
- gli operatori economici devono assumere come base del calcolo l’intero monte ore contrattuale indicato nell’offerta tecnica ed economica. La voce relativa alle ore mediamente lavorate resta rilevante, ma solo come parametro giustificativo di dettaglio per sottrarre i costi legati alle assenze al costo medio orario. È vietato utilizzare tale criterio per comprimere il monte ore contrattuale. Qualsiasi scostamento quantitativo fra ore dichiarate e ore moltiplicate ai fini del calcolo è indice di inattendibilità dell’offerta;
- la verifica dell’anomalia non è una seconda chance per rimodulare i numeri dell’offerta. Il Consiglio di Stato indica che le giustificazioni devono essere coerenti con i dati dichiarati e non possono condurre a un abbassamento postumo dei costi. Se l’offerta non regge al confronto con le tabelle o con il monte ore contrattuale, il giudizio di incongruità è inevitabile. Le stazioni appaltanti devono respingere giustificazioni che reinterpretano l’offerta e devono concentrarsi sul controllo della sostenibilità dell’impegno contrattuale dichiarato;
- gli operatori economici devono prestare massima attenzione ai costi relativi a personale impiegato tramite subappaltatori. In particolare, se il personale svolge attività continuativa e stabile, il suo costo deve essere indicato separatamente ed esplicitamente e non ne è ammesso l’inserimento generico nelle spese generali.
Per le stazioni appaltanti, ciò comporta l’obbligo di vigilare su eventuali imputazioni irragionevoli o generiche, sollecitando chiarimenti, entro i limiti consentiti e senza supplire alle carenze originarie dell’offerta.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”