Il secondo focus operativo a due anni dall’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici
Riprendiamo l’approfondimento delle questioni operative sugli incentivi per le funzioni tecniche risolte da Anac, ministero delle Infrastrutture e Corte dei Conti con questo articolo che rappresenta la naturale continuazione del primo focus sul tema pubblicato lo scorso 27 marzo sempre su questo giornale. Rispetto alle questioni più generali già affrontate, vi sono alcune tematiche particolari che sono state risolte in relazione al riconoscimento dei bonus di cui all’articolo 45 del Dlgs 36/2023.
Incentivi e centrali di committenza
È stato ritenuto ammissibile il riconoscimento degli incentivi al personale della centrale di committenza nel caso di utilizzo di quest’ultima da parte dell’ente appaltante. Il principio è stato affermato in una pronuncia della Corte dei Conti, Sez. Controllo Toscana, n.207/2024, che ha svolto un articolato iter argomentativo con alcuni passaggi di significativo interesse.
In primo luogo il giudice contabile ha evidenziato come con la disciplina sugli incentivi il legislatore abbia inteso valorizzare, anche sotto il profilo del riconoscimento economico, le funzioni tecniche legate tra l’altro alle procedure di procurement di competenza delle pubbliche amministrazioni.
Questa ratio mantiene la sua validità sia nel caso in cui tale funzioni si esauriscano nell’ambito dell’ente appaltante – riguardando cioè solo il personale di quest’ultimo – sia nell’ipotesi in cui siano svolte all’interno di una centrale di committenza, cui l’ente appaltante abbia delegato lo svolgimento della procedura di gara. In entrambi i casi infatti viene perseguito l’obiettivo ultimo della disciplina, che è quello di accrescere e premiare le professionalità interne alla committenza pubblica con l’effetto indotto di diminuire gli affidamenti esterni.
Ancora, questa conclusione non muta – nel senso che resta salva la possibilità di riconoscimento degli incentivi al personale della centrale di committenza – nell’ipotesi in cui l’ente che si avvale della centrale di committenza sia una stazione appaltante non qualificata e avente veste giuridica privatistica.
Resta tuttavia fermo il principio di tassatività delle funzioni tecniche incentivabili, nel senso che, ancorché delegate alla centrale di committenza, le attività che possono essere oggetto di riconoscimento degli incentivi sono esclusivamente quelle indicate all’Allegato I.10.
Ciò anche alla luce del fatto che tali incentivi rappresentano una deroga al principio generale della onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici, potendo quindi essere riconosciuti esclusivamente per le richiamate attività che, proprio in ragione della natura derogatoria della relativa previsione, non possono essere suscettibili di interpretazione analogica o estensiva.
È stato infine affermato che, non essendovi alcuna specifica previsione normativa che regoli sotto questo profilo i rapporti tra ente appaltante e centrale di committenza, la disciplina degli incentivi e le concrete modalità di erogazione degli stessi sono rimesse all’autonomia negoziale dei due enti coinvolti e devono conseguentemente essere recepite nella relativa convenzione (Parere MIT n. 2397/2024).
Il partenariato pubblico-privato
Anche in questo caso è stata accolta un’interpretazione estensiva della possibilità di riconoscere gli incentivi. È stato infatti ritenuto che, nei limiti previsti dalla disciplina dettata dall’articolo 45, gli incentivi possono accompagnare un’operazione di partenariato pubblico privato, sempre con esclusivo riferimento a quelle attività espressamente elencate nell’Allegato I.10.
Anche in questo caso gli incentivi devono essere a carico degli stanziamenti previsti negli stati di previsione della spesa o nei bilanci dei singoli enti concedenti (Corte dei Conti, Sez. Controllo Toscana, n.3/2024).
Le società in house
Numerose sono le questioni sollevate in relazione agli incentivi riferiti agli affidamenti in house. In primo luogo è stato ritenuto che gli incentivi possano essere riconosciuti anche ai dipendenti delle società in house. Ciò sulla base del principio secondo cui queste ultime vanno considerate come una longa manus dell’ente committente che le controlla, per cui il rapporto tra l’ente e la società non è di alterità quanto piuttosto di immedesimazione organica.
Da questo assunto deriva che alle società in house è applicabile per traslazione la medesima disciplina prevista per l’ente committente di riferimento. In sostanza, tale disciplina risulta applicabile in quanto, sotto il profilo della riconoscibilità degli incentivi, le società in house possono essere considerate esse stesse come parte integrante della pubblica amministrazione.
In sostanza, la previsione di carattere generale contenuta all’articolo 45, comma 2 del Dlgs 36 secondo cui le stazioni appaltanti e gli enti concedenti destinano risorse finanziarie per le funzioni tecniche svolte dal proprio personale va interpretata in maniera estensiva includendo nella nozione di personale anche quello dipendente dalla società in house (Corte dei Conti, Sez. Controllo Sardegna, n.72/2024).
Nella stessa direzione si è orientato anche il Mit con il Parere n. 3174/2025. Affrontando una fattispecie in cui un ente locale aveva affidato la Direzione lavori a un dipendente di una propria società in house, il Mit ha ritenuto legittimo il riconoscimento a favore di quest’ultimo del relativo incentivo inerente l’attività svolta.
Questa conclusione è stata giustificata in relazione alla più volte richiamata ratio della disciplina degli incentivi, che è quella di premiare le professionalità interne alla pubblica amministrazione con l’obiettivo ultimo di disincentivare il ricorso agli affidamenti esterni. E parte evidentemente dal presupposto già sopra evidenziato che tra ente pubblico controllante e società in house vi sia un rapporto di immedesimazione organica tale da giustificare l’equiparazione delle unità organizzative della società ad uffici interni dell’ente pubblico controllante.
Sempre l’ Anac ha peraltro precisato che gli incentivi vanno riconosciuti solo al personale della società in house nel senso proprio del termine. Di conseguenza, non è legittimo estenderne il riconoscimento anche a favore dei membri del Consiglio di amministrazione della società in house, poiché si tratta di una disciplina speciale e derogatoria anche del principio di onnicomprensività della retribuzione che come tale va interpretata restrittivamente.
Sotto diverso profilo, l’ Anac ha invece ritenuto che gli incentivi non possano essere riconosciuti al personale della stazione appaltante per gli affidamenti che quest’ultima abbia operato a favore delle società in house (Parere 36/2024).
Nel caso di specie l’ente pubblico aveva prospettato all’ Anac la possibilità che gli incentivi, dovendo essere riconosciuti in relazione a tutte indistintamente le singole procedure di affidamento, dovessero trovare applicazione anche a quelle procedure con cui l’ente pubblico affidava le prestazioni alla società in house, e cioè a favore del personale che le aveva perfezionate.
Questa tesi non ha trovato accoglimento da parte dell’ Anac. L’Autorità ha infatti ribadito che la società in house, pur avendo autonoma personalità giuridica, presenta caratteri tali che la fanno equiparare ad un “ufficio interno” dell’ente pubblico socio che l’ha costituita, operando nei fatti come una sorta di longa manus dello stesso.
Da ciò discende che non sussiste tra l’ente e la società un rapporto di alterità sostanziale, ma solo formale. Si tratta di un fenomeno qualificabile in termini di immedesimazione organica tra ente pubblico affidante e società in house affidataria, per cui non vi è l’affidamento di un appalto secondo lo schema tradizionale.
In sostanza, manca l’elemento dell’affidamento a soggetti esterni sotto il profilo sostanziale oltre che formale, che costituisce presupposto imprescindibile affinchè al personale dell’ente pubblico possano essere riconosciuti gli incentivi per le attività svolte.
Incentivi e nomina direttore lavori (negli appalti di lavori) e direttore dell’esecuzione (negli appalti di forniture e servizi)
Altra questione specifica che si è posta è se gli incentivi possano essere riconosciuti anche nel caso in cui non sia stato costituito un ufficio di direzione lavori nel caso di lavori o non sussistano i presupposti che rendono obbligatoria la nomina del direttore dell’esecuzione nel caso di servizi e forniture.
Sotto il primo profilo, occorre premettere che l’articolo 114, comma 1, del D.lgs. 36 prevede che la fase d’esecuzione del contratto di lavori sia diretta dal Rup il quale, ai sensi del successivo comma 2, si avvale e nomina un Direttore dei lavori. Quest’ultimo a sua volta può essere coadiuvato, in relazione alla complessità dell’intervento, da un ufficio di direzione lavori costituito da uno o più direttori operativi, da ispettori di cantiere ed eventualmente dalle figure previste nell’allegato II.9.
In relazione a tali previsioni, si è posta la questione se gli incentivi per le funzioni tecniche possano essere erogati a prescindere dalla complessità del lavoro e quindi dalla costituzione o meno dell’ufficio di direzione lavori.
Il Mit, con Parere n. 2981/2024, ha dato risposta positiva, ritenendo che ai fini del riconoscimento degli incentivi non rilevi la costituzione dell’ufficio di direzione lavori, quanto lo svolgimento delle attività incentivabili elencate nell’allegato I.10 al Codice. Pertanto, anche qualora tali attività siano svolte da un Direttore lavori quale figura singola, l’incentivo può comunque essere riconosciuto.
Diversa la questione sorta in relazione agli appalti di servizi e forniture. Al riguardo, occorre considerare che l’articolo 45, comma 2 del D.lgs. 36 prevede che la disciplina degli incentivi si applichi anche agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell’esecuzione.
Questa previsione va letta in coordinamento con l’altra, contenuta all’articolo 114, comma 8, che rimanda all’Allegato II.14 ai fini dell’individuazione dei contratti di servizi e forniture di particolare importanza, per qualità o importo delle prestazioni, per i quali il direttore dell’esecuzione deve essere diverso dal RUP, ed è quindi prevista la sua nomina.
Si è posta quindi la questione se gli incentivi possano essere riconosciuti solo per gli appalti di servizi e forniture per i quali, essendo di particolare importanza, è prevista la nomina del direttore dell’esecuzione, ovvero se sia sufficiente la nomina del direttore dell’esecuzione, anche se non si tratti di appalti di particolare importanza.
Il Mit, con Parere n.2721/2024, ha optato per la prima soluzione. Ha infatti ricordato che l’art. 31, comma 1, dell’allegato II.14 al D.lgs.36 prevede che l’incarico di direttore dell’esecuzione del contratto sia ricoperto dal Rup, a eccezione dei contratti aventi a oggetto servizi e forniture di particolare importanza, come disciplinati dall’articolo 32. L’art. 32 indica appunto quali sono i servizi e le forniture di particolare importanza. La nomina di un direttore dell’esecuzione quale figura diversa dal RUP dovrà intervenire nei casi di servizi e forniture che abbiano le caratteristiche indicate. Pertanto ai fini della incentivabilità dei servizi e forniture, occorre tale ulteriore presupposto, non essendo sufficiente il solo fatto di nominare un direttore dell’esecuzione .
Incentivi e appalti del Pnrr
Ulteriore questione è sorta con riferimento agli appalti finanziati con le risorse del Pnrr. Occorre ricorda che la possibilità di riconoscere gli incentivi anche ai dirigenti rappresenta una novità introdotta dal D.lgs. 209/24 (Decreto correttivo).
In precedenza, era stata introdotta una deroga per gli appalti del Pnrr al divieto – precedentemente previsto – di riconoscere gli incentivi al personale dirigente.
Al riguardo il MIT, con Parere n.2889/2025 ha precisato che l’incentivo va riferito ad ogni singola procedura di gara necessaria al completamento dell’intervento e quindi la sua misura dovrà essere indicata in ogni singolo quadro economico di ogni procedura ad evidenza pubblica necessaria al completamento dell’intervento stesso. Non è invece possibile calcolare l’incentivo sull’importo totale ammesso a finanziamento Pnrr.
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”