Il Tar Emilia-Romagna chiarisce gli effetti dell’offerta carente sui Criteri ambientali minimi: decisivo il modo in cui il bando configura l’obbligo tra requisito essenziale, criterio premiale e condizione di esecuzione
Il rispetto dei Cam (Criteri Ambientali minimi) rappresenta un obbligo immediatamente cogente nell’ambito degli appalti pubblici, che deve essere necessariamente inserito dagli enti appaltanti nella documentazione di gara. Tuttavia per stabilire gli effetti del mancato rispetto dei Cam da parte dei concorrenti a una gara occorre valutare in che termini il relativo obbligo sia configurato appunto nella documentazione di gara. Infatti, laddove una determinata specifica tecnica che esprima un Cam sia imposta quale elemento essenziale dell’offerta, quest’ultima deve contenere, a pena di esclusione, l’impegno al rispetto del Cam. Ma la verifica del rispetto di tale impegno non appartiene alla fase della procedura di gara, potendo essere demandata ad un momento successivo all’aggiudicazione e cioè alla fase di esecuzione del contratto.
Ne consegue che la mancata compiuta indicazione in sede di offerta delle modalità e delle forme per il rispetto dei Cam non determina di per sè l’esclusione dalla gara, in quanto i relativi effetti devono essere valutati in fase esecutiva.
Sono questi i principi affermati dal Tar Emilia Romagna, 9 luglio 2026, n. 1304, che offre un contributo sulla tematica dei Cam e sulle modalità in cui gli stessi operano nel sistema degli appalti pubblici.
Il fatto
La Regione Emilia Romagna aveva indetto una procedura negoziata per la concessione di spazi per la gestione del servizio di distribuzione automatica di bevande e alimenti preconfezionati e di noleggio di erogatori d’acqua presso le proprie sedi. Intervenuto il provvedimento di aggiudicazione la seconda classificata proponeva ricorso davanti al giudice amministrativo sollevando una serie articolata di censure.
In particolare, alcune di queste censure riguardavano le valutazioni operate dalla commissione giudicatrice in merito ai contenuti dell’offerta tecnica. Ma la contestazione più significativa riguardava le prescrizioni contenute nella documentazione di gara in materia di Cam e il loro ritenuto mancato rispetto da parte dell’impresa aggiudicataria.
Il mancato rispetto dei Cam
Secondo il ricorrente l’aggiudicataria non avrebbe correttamente e compiutamente recepito in sede di offerta le specifiche prescrizioni che l’ente appaltante aveva indicato nella documentazione di gara in materia di obbligo di rispetto dei Cam. Nello specifico, alcuni dei prodotti offerti risultavano privi dei requisiti richiesti con particolare riferimento ai Cam stabiliti dal Dm n. 6/2023 per gli affidamenti dei servizi di distribuzione automatica di bevande e alimenti. Infatti, la relazione sui Cam richiesta dalla lex specialis redatta dall’aggiudicataria non avrebbe dimostrato il puntuale rispetto degli stessi.
Di conseguenza la relativa offerta andava esclusa dalla gara. Questo motivo di censura è stato respinto dal Tar Emilia Romagna, che non ha accolto la richiesta del ricorrente di dichiarare l’illegittimità della mancata esclusione dell’offerta dell’aggiudicataria.
Nel giungere a questa conclusione il giudice amministrativo ricorda in primo luogo che il capitolato speciale richiedeva il rispetto dei Cam per tutti i prodotti oggetto di fornitura. Nel contempo la lettera di invito prevedeva nella documentazione richiesta a pena di esclusione anche la relazione Cam, che indicasse le scelte adottate dal concorrente ai fini del rispetto di quanto previsto dal DM 6/2023 in materia di Cam. Infine, la stessa lettera di invito stabiliva che l’offerta tecnica dovesse rispettare, a pena di esclusione dalla procedura di gara, le caratteristiche minime stabilite nei documenti di gara.
Nella relazione Cam redatta dall’aggiudicataria a corredo della propria offerta tecnica mancavano puntuali indicazioni sul rispetto dei Cam relativamente a specifici prodotti (nella specie, i panini).
Sulla base di questa ricostruzione di fatto il Tar Emilia Romagna ha operato le proprie considerazioni. Ricorda in primo luogo come, sulla base di consolidato orientamento giurisprudenziale il rispetto dei criteri ambientali minimi di cui all’art. 57, co. 2, D.lgs. 36 non costituisce una norma meramente programmatica ma dà luogo a obblighi immediatamente cogenti per le stazioni appaltanti. La finalità è quella di garantire che la normativa in materia di appalti pubblici sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma anche in quello di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili.
Ciò detto, lo stesso giudice amministrativo ricorda che, con riferimento al previgente Codice contratti pubblici di cui al Dlgs 163/2016, si era andato affermando il principio secondo cui la presentazione di offerte in violazione di tali criteri giustificava, coerentemente con quanto previsto dalla legge di gara, l’esclusione del concorrente.
Tale principio è stato in parte rivisto da un orientamento giurisprudenziale più recente, maturato in relazione alla disciplina contenuta nel D.lgs. 36. Secondo questo orientamento, occorre analizzare in che termini la documentazione di gara imponga il rispetto dei Cam al fine di valutarne gli effetti anche in relazione al contenuto delle relative offerte. Così, nel caso in cui in materia di Cam una determinata specifica tecnica dei prodotti sia assunta quale criterio premiale ai fini dell’attribuzione di un punteggio aggiuntivo all’offerta, la verifica in merito all’effettivo rispetto della relativa prescrizione deve essere necessariamente effettuata in sede di gara. Tuttavia, il mancato riscontro positivo non può determinare l’esclusione del concorrente, ma solo il mancato riconoscimento del punteggio premiale.
Al contrario, qualora una determinata specifica tecnica in materia di Cam sia prevista quale elemento essenziale dell’offerta, quest’ultima deve contenere, a pena di esclusione, l’impegno del concorrente al rispetto del relativo obbligo. E tuttavia, sempre sulla base del richiamato orientamento giurisprudenziale più recente, si è affermato che la verifica del rispetto di tale impegno non appartiene alla fase di gara, ma può essere legittimamente posticipata a un momento successivo all’aggiudicazione, e cioè alla fase di esecuzione del contratto, purché in questo senso vi sia una chiara indicazione nella documentazione di gara.
Il Tar Emilia Romagna aderisce a questo orientamento, concludendo quindi che nel caso di specie la verifica di conformità in tema di rispetto dei Cam relativamente a determinati prodotti oggetto della fornitura possa essere effettuata anche in sede esecutiva. Di conseguenza, eventuali carenze della relazione allegata all’offerta relativa ai Cam non può essere causa di esclusione dalla gara.
Il giudice amministrativo, con particolare riferimento al caso di specie, puntualizza peraltro che se è indubbio che la mancanza della relazione Cam costituisce causa di esclusione, ciò non vale nell’ipotesi in cui tale relazione sia presente ma sia solo parzialmente incompleta. Si deve quindi ritenere che la mancata dichiarazione nella predetta relazione circa la conformità ai Cam soltanto per alcuni specifici prodotti da inserire nei distributori automatici non può giustificare l’esclusione dell’offerta, che risulterebbe in contrasto con i principi di tassatività della cause di esclusione e di “favor partecipationis”.
Specularmente, un’interpretazione volta a ridimensionare tale carenza anche alla luce della possibilità di effettuare la verifica sul rispetto dei Cam in fase esecutiva appare maggiormente in linea con il noto principio del risultato, sancito dall’articolo 1 del D.lgs. 36, anche tenuto conto della scarsa incidenza economica della fornitura degli specifici prodotti per i quali rileva la richiamata carenza.
Ciò tenendo appunto conto della necessità di favorire una lettura sostanzialistica e non meramente formale delle regole della gara, finalizzata al perseguimento del miglior risultato possibile per l’ente appaltante in termini di efficacia dell’azione amministrativa.
Gli altri motivi di ricorso
Per completezza, un cenno meritano le altre censure mosse dal ricorrente, tutte inerenti contestazioni all’attività valutativa delle offerte tecniche posta in essere dalla commissione giudicatrice. Tali contestazioni riguardavano infatti le valutazioni inerenti le modalità di svolgimento del servizio, le caratteristiche tecniche di alcuni prodotti, alcune certificazioni di qualità.
Al riguardo il giudice amministrativo si è limitato a rilevare che per giurisprudenza pacifica la valutazione delle offerte tecniche nonché l’attribuzione dei relativi punteggi da parte della commissione giudicatrice rientrano nell’ampia discrezionalità di cui la stessa gode, che può essere oggetto di contestazione in sede giurisdizionale esclusivamente in caso di evidente abnormità del giudizio valutativo formulato o di manifesta irragionevolezza dello stesso. Le censure dedotte dalla ricorrente entrano proprio, almeno in parte, nel merito delle valutazioni discrezionali tecniche effettuate dalla commissione, e come tali devono essere dichiarate inammissibili.
I Cam tra requisiti di qualificazione e requisiti di esecuzione
La pronuncia del Tar Emilia Romagna si fonda sulla distinzione, relativamente al corretto inquadramento degli obblighi relativi ai Cam, tra requisiti di qualificazione e requisiti di esecuzione. Tale distinzione è stata nel tempo elaborata dalla giurisprudenza, che ha cercato di chiarire la linea di discrimine tra i primi e i secondi.
È stato così affermato che i requisiti di esecuzione costituiscono elementi caratterizzanti la fase esecutiva dell’appalto, e si sostanziano nel possesso di mezzi o nell’adempimento di obblighi necessari alla corretta esecuzione della prestazione oggetto del contratto. Al contrario, i requisiti di partecipazione sono invece necessari per accedere alla procedura di gara, in quanto requisiti generali di moralità e requisiti speciali di carattere economico – finanziario e tecnico – organizzativo.
Ne consegue che mentre il possesso dei requisiti di partecipazione è richiesto al concorrente fin dal momento di presentazione dell’offerta, i requisiti di esecuzione sono, di regola, condizioni per la stipulazione del contratto di appalto, anche se nel contempo possono essere considerati nella lex specialis come elementi dell’offerta, a volte essenziali, a volte idonei all’attribuzione di un punteggio premiale.
Ne consegue che la regolamentazione dei requisiti di esecuzione va rinvenuta nella lex specialis, con la conseguenza che, se richiesti come elementi essenziali dell’offerta o per l’attribuzione di un punteggio premiale, la loro mancanza al momento di partecipazione alla gara comporta, rispettivamente l’esclusione del concorrente o la mancata attribuzione del punteggio; se richiesti come condizione per la stipulazione del contratto, la loro mancanza rileverà invece unicamente al momento dell’aggiudicazione o al momento fissato dalla legge di gara per la relativa verifica e, in caso di carenza, comporta la decadenza dall’aggiudicazione, per l’impossibilità di stipulare il contratto addebitabile all’aggiudicatario.
In definitiva, relativamente ai Cam è dunque dall’esame della documentazione di gara che deve ricavarsi in che termini vadano intesi i relativi obblighi e quali effetti conseguano dal loro mancato adempimento.
FONTI Roberto Mangani “Edilizia & Territorio”