In una sentenza del Tar Lazio chiarimenti applicativi del Correttivo anche su ruoli e compiti nel Rti, immodificabilità dell’offerta, distinzione tra requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione e consegna urgente
La sentenza del Tar Lazio, Sezione IV-bis, n. 18277 del 22 ottobre 2025, fornisce una serie consistente di indicazioni sull’applicazione di diversi istituti del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. In essa il giudice amministrativo affronta, in modo sistematico, alcune questioni delicate del codice dei contratti pubblici, fornendo chiarimenti preziosi su verifica dell’anomalia dell’offerta, indicazione dei compiti nei raggruppamenti temporanei di imprese, immodificabilità soggettiva e oggettiva dell’offerta, distinzione tra requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione e, infine, consegna del servizio in via d’urgenza.
Il caso
La controversia sottoposta al Tar trae origine da una procedura di evidenza pubblica bandita per l’affidamento di un servizio complesso di rilevanza sociale. All’esito della gara, la stazione appaltante disponeva l’aggiudicazione in favore di un’associazione temporanea di imprese, mentre un altro operatore, collocatosi in seconda posizione, impugnava il provvedimento, deducendo una serie di violazioni del codice dei contratti pubblici e della disciplina di gara. Le doglianze, per limitarci a quelle qui d’interesse, riguardavano l’illegittimità del subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta e la tardiva presentazione dei giustificativi, la modifica della ripartizione dei compiti interni al raggruppamento e la consegna d’urgenza del servizio. L’operatore ricorrente invocava, in via principale, l’annullamento dell’aggiudicazione e, in via subordinata, la riedizione della gara o il risarcimento del danno.
Dopo aver respinto le eccezioni di rito, il Tribunale accoglie il ricorso, ritenendo fondate le censure relative:
- all’erronea gestione del subprocedimento di anomalia, utilizzato per chiarire profili estranei ai costi e prorogato oltre i termini di legge;
- alla mancata indicazione e successiva modifica della ripartizione interna delle prestazioni tra i membri del raggruppamento;
- all’ingiustificata sospensione della verifica di anomalia, in contrasto con i principi di speditezza e di certezza dei tempi procedimentali;
- alla distinzione tra requisiti di partecipazione e di esecuzione;
- all’illegittimità della consegna urgente del servizio.
La decisione offre una ricostruzione particolarmente articolata di diversi istituti del d.lgs. n.36/2023. Cinque gli snodi principali sui quali il Tar incentra la propria analisi.
La verifica dell’anomalia dell’offerta
Il primo tema affrontato concerne la verifica di anomalia, disciplinata dall’art. 110 del Codice. Il Tribunale ricorda che tale fase non può trasformarsi in uno strumento per modificare o integrare l’offerta, ma deve restare confinata alla valutazione della congruità economica, della sostenibilità dei costi e della serietà complessiva della proposta. L’istruttoria deve quindi riguardare le componenti quantitative dell’offerta e non può estendersi a profili soggettivi, che non pertengono al prezzo o ai costi proposti. Laddove la stazione appaltante solleciti chiarimenti che incidano sulla struttura o sulla ripartizione interna dell’offerta, la verifica di anomalia perde la propria funzione e si trasforma in una inammissibile rinegoziazione del contenuto proposto, in contrasto con i principi di trasparenza e parità di trattamento.
Un ulteriore profilo di illegittimità, rilevato dal giudice, riguarda il superamento del termine massimo di quindici giorni previsto dall’art. 110, comma 2, del codice per la presentazione delle giustificazioni. La norma stabilisce che, in presenza di un’offerta che appaia anormalmente bassa, la stazione appaltante assegna all’operatore un termine non superiore a quindici giorni per fornire chiarimenti. Nel caso esaminato, tale termine era stato dilatato per oltre un mese, giustificandolo con la pendenza di un ricorso relativo a un’altra fase della procedura.
Il Tar evidenzia che una simile sospensione è incompatibile con il principio di speditezza e con l’obbligo di certezza dei tempi procedimentali. Il legislatore, infatti, ha inteso rendere il subprocedimento di anomalia rapido e definito, in linea con la logica del nuovo codice e con gli obiettivi del Pnrr. La verifica di congruità dell’offerta è dunque un procedimento autonomo, che non può essere sospeso o dilatato per ragioni estranee, salvo i poteri cautelari del giudice o l’esercizio di un’autotutela motivata. La dilatazione dei tempi, osserva il Tar, svuota la norma della sua funzione acceleratoria e introduce un’irragionevole disparità di trattamento tra i concorrenti, minando l’efficienza della gara.
L’indicazione delle parti del servizio nei raggruppamenti temporanei
Un secondo snodo di rilievo riguarda l’obbligo, sancito dall’art. 68, comma 2, del Codice, di specificare in sede di offerta le parti del servizio o della fornitura che ciascun operatore del raggruppamento eseguirà. Il Tar evidenzia che tale obbligo non ha carattere formale, ma sostanziale, poiché garantisce la tracciabilità delle responsabilità e la possibilità, per la stazione appaltante, di valutare la capacità tecnica e professionale effettiva di ciascun soggetto coinvolto. La mancata o contraddittoria indicazione di tali parti genera incertezza sull’impegno assunto e preclude la verifica della corrispondenza tra requisiti posseduti e prestazioni da eseguire. Il Collegio sottolinea che questa previsione risponde a un principio generale, volto a evitare che i raggruppamenti siano utilizzati come meri veicoli di partecipazione da parte di imprese non qualificate.
L’immodificabilità dell’offerta
Connesso a tale obbligo è il principio dell’immodificabilità dell’offerta, che il Tar richiama in tutta la sua ampiezza. L’offerta, una volta presentata, deve rimanere immutata non solo nel suo contenuto tecnico ed economico, ma anche nella struttura soggettiva dei soggetti che la compongono. Ogni variazione, anche indotta da richieste della stazione appaltante, altera la par condicio tra i concorrenti e determina l’illegittimità dell’aggiudicazione. Il Tribunale richiama l’orientamento consolidato secondo cui la ripartizione dei compiti tra le imprese del raggruppamento costituisce parte integrante dell’offerta e non può essere successivamente modificata o chiarita, nemmeno attraverso il soccorso istruttorio o la fase di verifica dell’anomalia.
La distinzione tra requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione
Un quarto profilo attiene alla distinzione tra requisiti di partecipazione alla gara e requisiti di esecuzione del contratto, oggi disciplinata dagli artt. 100 e 113 del Codice. La sentenza precisa che tale distinzione non può essere intesa in senso rigido: qualora la lex specialis colleghi un determinato requisito tecnico o funzionale alla qualità della prestazione e alla idoneità dell’operatore a svolgerla, esso assume natura di requisito di partecipazione e deve essere posseduto già al momento della presentazione dell’offerta. Il giudice ritiene, dunque, che la mancanza di elementi progettuali indispensabili — come nel caso specifico l’indicazione delle soluzioni tecnologiche o infrastrutturali necessarie alla continuità del servizio — integri una carenza di requisiti di partecipazione, comportando l’esclusione del concorrente.
La consegna del servizio in via d’urgenza
Ultimo tema affrontato è quello della consegna in via d’urgenza dell’appalto, prevista dall’art. 17, comma 9, del Codice. Il Tar afferma che la possibilità di disporre l’esecuzione anticipata ha natura eccezionale e deve essere sorretta da una motivazione puntuale, volta a dimostrare l’effettiva esigenza di continuità del servizio. La consegna anticipata, osserva il giudice, non può mai trasformarsi in un automatismo né in uno strumento per aggirare l’effetto sospensivo del contenzioso pendente. Essa trova giustificazione solo in presenza di una urgenza reale, debitamente accertata e compatibile con i principi di legalità e buon andamento.
Indicazioni operative
La sentenza del Tar Lazio offre alcune indicazioni per orientare l’attività di stazioni appaltanti e operatori economici. La verifica di anomalia deve restare confinata al piano economico e rispettare i termini perentori previsti dalla legge, giacché non è un momento di rinegoziazione, ma un controllo tecnico-finanziario rapido e circoscritto. L’esatta indicazione della ripartizione delle attività tra i componenti nei raggruppamenti temporanei è parte integrante dell’offerta e condizione essenziale di validità della stessa. L’immodificabilità dell’offerta, anche sotto il profilo soggettivo, tutela la par condicio e impedisce aggiustamenti ex post che altererebbero la competizione. La distinzione tra requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione è funzionale e sostanziale: ciò che incide sulla capacità tecnica o professionale deve essere valutato in fase di gara. La consegna d’urgenza del servizio può avvenire solo in presenza di eventi oggettivamente imprevedibili e documentati, per scongiurare le situazioni previste dall’articolo 17, comma 9 del codice.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”