L’Autorità richiama l’attenzione sui limiti entro cui devono essere predisposti bando e disciplinare di gara. Dalla tassatività dei requisiti di partecipazione alla qualificazione delle stazioni appaltanti, passando per CAM e subappalto, il provvedimento individua una serie di violazioni che possono limitare la concorrenza fino a rendere necessario l’annullamento della procedura
La predisposizione della lex specialis è uno dei passaggi più delicati dell’intera procedura di affidamento. È nel bando e nel disciplinare, infatti, che vengono definite le regole della gara e fissate le condizioni alle quali gli operatori economici possono partecipare al confronto concorrenziale.
Di conseguenza, errori nella redazione della documentazione possono riflettersi sulla legittimità dell’intera procedura.
Lo dimostra la Delibera ANAC n. 218 del 10 giugno 2026, con la quale l’Autorità ha invitato una stazione appaltante ad annullare in autotutela gli atti di gara dopo aver riscontrato una serie di violazioni ritenute incompatibili con il Codice dei contratti pubblici.
L’interesse del provvedimento, tuttavia, non si esaurisce nella vicenda esaminata. La delibera affronta infatti questioni che riguardano l’attività quotidiana di tutte le stazioni appaltanti, soffermandosi sui limiti entro i quali può essere esercitata la discrezionalità nella predisposizione della documentazione di gara.
Dai requisiti di partecipazione alla qualificazione delle amministrazioni, fino ai criteri ambientali minimi e alla disciplina del subappalto, le indicazioni contenute nel provvedimento consentono di ricostruire alcuni principi destinati a orientare la redazione della lex specialis.
Dalla segnalazione al parere motivato: la vicenda esaminata da ANAC
La delibera trae origine da una segnalazione pervenuta all’ANAC dopo la pubblicazione della documentazione relativa a una procedura aperta per l’affidamento di un servizio pubblico, bandita da una centrale di committenza per conto di un’amministrazione non qualificata.
A seguito della segnalazione, l’Autorità ha acquisito il bando, il disciplinare e gli altri atti della procedura e, dopo un primo esame, ha chiesto chiarimenti alla centrale di committenza e all’amministrazione interessata. L’attenzione si è concentrata su quattro aspetti della documentazione di gara che apparivano in contrasto con la disciplina del D.Lgs. n. 36/2023.
Il primo riguardava i requisiti di partecipazione e, in particolare, la richiesta di alcune certificazioni ISO come condizione per l’ammissione alla gara. Il secondo interessava la gestione della procedura da parte della centrale di committenza e il rispetto delle regole sulla qualificazione delle stazioni appaltanti. Gli altri rilievi riguardavano il richiamo a criteri ambientali minimi non più vigenti e il divieto assoluto di ricorrere al subappalto, introdotto senza la motivazione richiesta dall’art. 119 del D.Lgs. n. 36/2023.
Alla richiesta di chiarimenti ha risposto soltanto il Comune, sostenendo la piena legittimità della procedura. Le spiegazioni fornite non hanno però modificato l’esito dell’istruttoria. L’ANAC ha ritenuto, infatti, che l’insieme delle violazioni riscontrate fosse tale da restringere ingiustificatamente la partecipazione degli operatori economici e alterare il confronto concorrenziale.
Requisiti di partecipazione: il principio della tassatività
Tra i diversi profili affrontati dalla delibera, quello relativo ai requisiti di partecipazione è destinato ad avere gli effetti più rilevanti sul piano applicativo.
Richiamando l’ art. 100 del D.Lgs. n. 36/2023, nella formulazione risultante dalle modifiche introdotte dal decreto correttivo, ANAC ha ribadito che i requisiti speciali di partecipazione non possono essere individuati liberamente dalla stazione appaltante, ma devono trovare un preciso fondamento nel Codice o in altre disposizioni di legge.
La presa di posizione dell’Autorità contribuisce a chiarire uno dei temi che, dopo l’entrata in vigore del correttivo, aveva suscitato maggiori dubbi interpretativi. Il nodo della questione non riguarda soltanto la proporzionalità dei requisiti richiesti rispetto all’appalto, ma la loro stessa ammissibilità.
La stazione appaltante conserva certamente un margine di valutazione nella predisposizione della gara, ma tale discrezionalità non le consente di introdurre condizioni di partecipazione ulteriori rispetto a quelle previste dall’ordinamento, anche quando siano ritenute funzionali alle caratteristiche dello specifico affidamento.
Secondo ANAC, è proprio sotto questo profilo che la procedura esaminata si è discostata dalle regole dettate dal Codice dei contratti pubblici.
Certificazioni ISO come requisito di gara: quando la clausola è illegittima
La questione trova un’immediata applicazione nel caso delle certificazioni ISO richieste dal disciplinare di gara.
La documentazione prevedeva infatti il possesso di alcune certificazioni come requisito indispensabile per partecipare alla procedura.
Secondo ANAC, una simile previsione non trovava alcun fondamento nell’art. 100 del D.Lgs. n. 36/2023 e introduceva condizioni di accesso ulteriori rispetto a quelle consentite dal legislatore. L’effetto di questa scelta è evidente: ogni requisito aggiuntivo restringe il numero dei potenziali concorrenti e limita, di conseguenza, il livello di concorrenza della procedura.
L’Autorità ha richiamato anche un secondo elemento che conferma l’incoerenza della lex specialis. Una delle certificazioni richieste per poter partecipare alla gara era stata inserita anche tra i criteri di valutazione dell’offerta tecnica, attribuendo un punteggio aggiuntivo agli operatori che, necessariamente, ne erano già in possesso. Una scelta difficilmente conciliabile con la logica della procedura e che ha rafforzato le conclusioni dell’istruttoria.
Per ANAC, l’introduzione di requisiti non previsti dall’ordinamento integra una clausola ingiustificatamente restrittiva della partecipazione e della concorrenza e giustifica, nei casi più gravi, l’esercizio dei poteri previsti dall’art. 220 del D.Lgs. n. 36/2023.
Gara delegata: gli effetti della qualificazione delle stazioni appaltanti
La delibera dedica un passaggio significativo anche al rapporto tra qualificazione delle stazioni appaltanti e gare gestite da una centrale di committenza, un tema sul quale ANAC è intervenuta più volte negli ultimi mesi.
Nel caso esaminato, l’Autorità ha rilevato che l’amministrazione beneficiaria aveva affidato lo svolgimento della procedura a una centrale di committenza perché priva della qualificazione necessaria. Da questa circostanza ANAC ha tratto alcune considerazioni di carattere generale, ricordando che la centrale di committenza non svolge un ruolo di semplice supporto, ma assume la responsabilità dell’intera fase di affidamento.
Ciò significa che tutte le attività comprese tra l’avvio della procedura e l’aggiudicazione devono essere gestite dall’ente qualificato, che è chiamato anche a nominare un proprio RUP. Non è quindi sufficiente che tale funzione continui a essere svolta dal responsabile dell’amministrazione che ha delegato la gara. Si tratta di un passaggio coerente con il sistema delineato dagli artt. 62 e 63 del D.Lgs. n. 36/2023, che attribuisce alla qualificazione un ruolo centrale nella gestione delle procedure di affidamento.
La delibera aggiunge un’ulteriore precisazione che merita attenzione. Secondo ANAC, infatti, un’amministrazione priva della qualificazione richiesta non può occuparsi neppure della fase di esecuzione del contratto, salvo conseguire nel frattempo il livello di qualificazione previsto dal Codice. Il sistema della qualificazione, quindi, non riguarda soltanto la fase di gara, ma accompagna l’intero ciclo di vita dell’appalto.
CAM e subappalto: gli altri vizi della lex specialis contestati da ANAC
Accanto ai requisiti di partecipazione e al sistema di qualificazione, l’istruttoria ha riguardato altri due aspetti della documentazione di gara.
Il primo concerne il rispetto dei criteri ambientali minimi (CAM). Esaminando gli atti della procedura, ANAC ha riscontrato una evidente incoerenza: alcune parti della documentazione richiamavano i CAM aggiornati, mentre altre continuavano a fare riferimento alla disciplina ormai superata. Una difformità che, secondo l’Autorità, avrebbe richiesto una revisione della documentazione per renderla pienamente conforme ai CAM vigenti, come imposto dall’ art. 57 del D.Lgs. n. 36/2023.
L’altro rilievo riguarda il subappalto. Sul punto la delibera ricorda un principio ormai consolidato: la stazione appaltante non può vietare in via generale il ricorso al subappalto, ma deve motivare tale scelta e indicare con precisione le prestazioni che, per le caratteristiche dell’appalto, devono essere eseguite direttamente dall’affidatario.
Nel caso esaminato, ANAC ha rilevato che la documentazione di gara si limitava a escludere il subappalto senza fornire la motivazione richiesta dall’ art. 119 del D.Lgs. n. 36/2023. Anche questo rilievo ha contribuito a delineare un quadro complessivamente non conforme ai principi del Codice.
Quando ANAC può chiedere l’annullamento della procedura
Alla luce delle violazioni riscontrate, ANAC ha ritenuto che ricorressero i presupposti previsti dal proprio Regolamento per l’adozione del parere motivato disciplinato dall’art. 220 del D.Lgs. n. 36/2023, ossia la presenza di clausole ingiustificatamente restrittive della partecipazione e della concorrenza.
L’Autorità non ha basato la propria valutazione su una singola clausola del disciplinare, ma ha considerato nel loro insieme tutti i profili emersi durante l’istruttoria. È stato il quadro complessivo della documentazione di gara a giustificare l’attivazione del potere previsto dal Codice.
Per questa ragione ANAC ha invitato la stazione appaltante ad annullare in autotutela il bando, il disciplinare e gli atti conseguenziali già adottati, raccomandando che la futura procedura venga predisposta tenendo conto delle osservazioni formulate nella delibera. In caso di mancato adeguamento entro il termine assegnato, l’Autorità potrà esercitare il potere di impugnazione riconosciutole dal Codice dei contratti pubblici.
Predisposizione della lex specialis: le indicazioni operative
La decisione dell’ANAC richiama l’attenzione su un aspetto che spesso viene sottovalutato. La regolarità di una procedura di affidamento non dipende soltanto dal modo in cui la gara viene gestita, ma anche dalla qualità della documentazione con cui viene costruita.
Bando e disciplinare non svolgono una funzione meramente organizzativa. È attraverso queste regole che la stazione appaltante definisce i requisiti di partecipazione, disciplina lo svolgimento della procedura e dà concreta applicazione ai principi del Codice dei contratti pubblici.
La delibera ricorda, quindi, che requisiti non previsti dall’ordinamento, richiami normativi non aggiornati, un’errata applicazione del sistema di qualificazione o limitazioni al subappalto prive di adeguata motivazione non costituiscono semplici irregolarità formali. Al contrario, possono compromettere la legittimità della procedura fin dalla sua impostazione e rendere necessario un intervento correttivo prima ancora che la gara giunga a conclusione.
Più che la sorte della singola procedura, il provvedimento richiama le stazioni appaltanti a una maggiore attenzione nella redazione della lex specialis, perché è in questa fase che si pongono le basi per una gara realmente aperta al mercato, rispettosa della concorrenza e conforme ai principi del D.Lgs. n. 36/2023.
FONTI Andrea Pio Concettini “LavoriPubblici.it”