Vincolo derogabile soltanto dimostrando l’idoneità dell’accordo rispetto al proprio fabbisogno
Le stazioni appaltanti sono obbligate a utilizzare le convenzioni stipulate dai soggetti aggregatori, per approvvigionarsi di beni e servizi appartenenti alle categorie individuate dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi dell’art. 9 del d.l. 66/2014 (attualmente il Dpcm 11 luglio 2018). Tale vincolo limita la possibilità di indire autonome procedure di gara. L’obbligo è derogabile solo nei casi espressamente previsti dall’art. 1, comma 510, della legge n. 208 del 2015, e cioè allorché l’Amministrazione, previa autorizzazione specificamente motivata dell’organo di vertice, dimostri la non idoneità della convenzione stipulata dal soggetto aggregatore rispetto al proprio fabbisogno, per mancanza di caratteristiche essenziali. L’inosservanza del vincolo, unitamente alla carenza di motivazione sull’impossibilità di ricorrere alla convenzione attiva, comporta l’illegittimità del provvedimento di indizione di una gara autonoma, integrando violazione di legge e difetto di istruttoria. Ne discende che, in presenza di una convenzione regionale stipulata dal soggetto aggregatore competente per servizi sostanzialmente analoghi, la stazione appaltante non può procedere autonomamente, pena l’illegittimità degli atti adottati in difformità dal vincolo di legge. L’adesione ai sistemi aggregati di acquisto si configura non come mera facoltà, ma come obbligo funzionale alla realizzazione delle finalità di razionalizzazione della spesa e di efficienza amministrativa, principi immanenti al diritto dei contratti pubblici di matrice nazionale ed europea.
Sono questi i principi affermati dal Tar Lazio, Sez. II, con la sentenza 19062 del 31 ottobre 2025.
Il caso
La controversia trae origine dall’impugnazione della determinazione dirigenziale con cui era stata indetta una procedura autonoma per l’affidamento, tramite accordo quadro con unico operatore, dei servizi di vigilanza armata presso le sedi istituzionali della stazione appaltante. L’appalto era stato bandito nell’ambito del Sistema dinamico di acquisizione della pubblica amministrazione (Sdapa), per un importo complessivo superiore ai 7 milioni. L’iniziativa si poneva tuttavia in potenziale contrasto con la disciplina sull’obbligo di utilizzo delle convenzioni dei soggetti aggregatori, in quanto, per la medesima categoria merceologica, il soggetto aggregatore regionale aveva già stipulato una convenzione quadro per i servizi di vigilanza armata e guardiania, destinata a tutte le Amministrazioni operanti sul territorio regionale.
Il ricorrente, operatore economico aggiudicatario di uno dei lotti della convenzione regionale, lamentava che l’amministrazione aveva deliberatamente scelto di non aderire alla convenzione omettendo qualsiasi motivazione, in violazione degli obblighi derivanti dal combinato disposto degli articoli 9 del d.l. 66/2014 e 1, comma 510, della legge 208/2015. Tali disposizioni prevedono che le Amministrazioni pubbliche ricorrano, per le categorie di beni e servizi individuate da apposito Dpcm alle convenzioni Consip o di altri soggetti aggregatori, potendo procedere autonomamente solo in presenza di un’autorizzazione motivata del vertice amministrativo che attesti la non idoneità della convenzione al soddisfacimento del proprio fabbisogno.
La decisione
Il Tribunale, dopo avere respinto l’eccezione di carenza di legittimazione attiva, ha accolto nel merito il ricorso, ritenendo fondata la censura di violazione della normativa sull’obbligo di approvvigionamento mediante convenzioni stipulate da soggetti aggregatori.
Il Tar ha ribadito che la deroga al vincolo di utilizzo delle convenzioni può essere esercitata solo in presenza di un atto motivato che dia conto delle ragioni oggettive di inidoneità dei servizi e delle forniture oggetto di convenzione rispetto alle necessità specifiche dell’Amministrazione. La mancanza di tale motivazione comporta l’illegittimità della procedura autonoma, non potendo l’Amministrazione fondare la propria scelta su mere valutazioni di opportunità. In particolare, il Collegio ha osservato che la determina impugnata si limitava ad affermare l’assenza di convenzioni Consip aventi ad oggetto servizi comparabili, omettendo però ogni riferimento alla convenzione regionale stipulata dal soggetto aggregatore competente, nonostante la piena coincidenza dell’oggetto contrattuale.
Il Tribunale ha altresì respinto la tesi secondo cui l’autorizzazione successiva del direttore generale potesse sanare la carenza motivazionale, evidenziando che la norma richiede che l’autorizzazione sia preventiva e specificamente motivata, costituendo condizione di legittimità dell’atto di indizione della gara. L’autorizzazione successiva, peraltro priva di adeguata istruttoria, non poteva essere considerata idonea ad integrare la motivazione mancante.
Richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato sul punto (Sez. V, 10 maggio 2022, n. 3650), il Tar ha confermato che l’esistenza di una convenzione stipulata da un soggetto aggregatore per servizi sostanzialmente analoghi preclude all’amministrazione la possibilità di indire una nuova gara autonoma. Conseguentemente, il Tribunale ha annullato la determina dirigenziale di indizione della gara, imponendo all’amministrazione di riesercitare il potere nel rispetto del principio di obbligatorietà dell’adesione alle convenzioni dei soggetti aggregatori e dei limiti procedimentali previsti dalla normativa vigente.
Considerazioni finali
La sentenza del Tar Lazio si inserisce nel solco di una ormai consolidata giurisprudenza volta a rafforzare la vincolatività del sistema di approvvigionamento centralizzato introdotto dal legislatore con lo scopo di razionalizzare la spesa pubblica. L’obbligo di adesione alle convenzioni stipulate dai soggetti aggregatori, lungi dal costituire una mera opzione organizzativa, si configura come una regola cogente, la cui violazione incide sulla legittimità stessa degli atti di gara. Tale obbligo discende direttamente dal principio di buon andamento e dall’obiettivo, di rilievo costituzionale ed europeo, del contenimento della spesa e di efficienza nell’utilizzo delle risorse pubbliche.
Il Tar Lazio ribadisce che la deroga all’utilizzo delle convenzioni può avvenire solo nei casi tassativamente previsti, e cioè quando la convenzione non sia idonea a soddisfare lo specifico fabbisogno dell’Amministrazione. La non idoneità deve però essere dimostrata sulla base di elementi tecnici oggettivi. Inoltre, l’autorizzazione preventiva dell’organo di vertice amministrativo non costituisce un adempimento meramente formale, ma un atto sostanziale di responsabilità amministrativa, volto a garantire che l’acquisto in autonomia sia realmente giustificato da esigenze concrete e non determini duplicazioni o sprechi.
Sotto il profilo sistematico, la sentenza conferma che il meccanismo dei soggetti aggregatori, di cui Consip S.p.A. rappresenta il fulcro a livello nazionale, accanto alle centrali di committenza regionali, realizza un modello di coordinamento verticale tra livelli di amministrazione. Tale modello risponde alle logiche dell’economia di scala e della standardizzazione contrattuale, principi cardine della riforma dei contratti pubblici realizzata con il Dlgs 36/2023.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”