Tar Campania: pur partendo dalle fisiologiche differenze tra contratti bisogna valutare l’incidenza sui lavoratori, bilanciando libertà di iniziativa economica e tutela del personale
Il Tar Campania, sez. IV, con la sentenza n. 7073/2025, in tema di verifiche delle equivalenze (normative ed economiche) del contratto collettivo alternativo a quello richiesto nella legge di gara, precisa che il giudizio del Rup deve essere di tipo globale e complessivo.
La verifica delle equivalenze tra contratti collettivi
Secondo il ricorrente, la verifica sull’esistenza o meno delle «equivalenze» tra contratti (precisamente il Ccnl Pulizie Multiservizi, offerto dall’operatore poi risultato aggiudicatario rispetto al Ccnl Metalmeccanici Industria richiesto nella legge di gara) avrebbe dovuto essere maggiormente meditata constatata la significativa discrepanze tra i contratti
In particolare, le differenze riguardavano gli istituti normativi «relativamente a Rol, periodo di comporto e trattamento economico per il caso di malattie ed infortuni, lavoro supplementare, lavoro straordinario e relativa retribuzione, assistenza sanitaria integrativa, previdenza complementare, periodo di prova». Altre differenze venivano ravvisate circa l’aspetto economico sul costo medio del personale (ricavabile dal Dm n. 73 del 22 novembre 2024, per il settore metalmeccanica industria, di 24,17 euro e dal D.M. n. 74 del 25 settembre 2024 per il settore pulizia multiservizi di 19,97 euro).
Con conseguenti pregiudizi di tipo economico e normativo in violazione, secondo il ricorrente, anche di quanto previsto nell’allora vigente bando tipo dell’ Anac n. 1/2023 e della circolare dell’ispettorato nazionale del lavoro n. 2 del 28 luglio 2020, quest’ultima richiamata nella relazione tecnica che accompagna il bando tipo.
La sentenza
Il giudice, in premessa, fornisce l’interpretazione del micro sistema normativo che disciplina la questione delle tutele applicabili al personale impiegato nell’appalto.
Il micro sistema normativo (in particolare l’art. 11 del codice), prevede, ricorda il giudice:
a) l’obbligo, per le stazioni appaltanti, di indicare negli atti di gara il contratto collettivo applicabile al personale dipendente dell’appalto;
b) la facoltà, per l’operatore economico, di avvalersi di un diverso contratto collettivo producendo apposita dichiarazione di equivalenza – dal punto di vista delle tutele normative ed economiche – dello strumento proposto rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante;
c) un doveroso subprocedimento per la verifica, proprio per il caso di divergenza tra il Ccnl proposto dall’operatore e quello indicato negli atti di gara, dell’effettiva equivalenza dei due contratti, secondo i parametri del giudizio di anomalia dell’offerta ex art. 110 D.lgs. 36/2023 – ed oggi anche considerando quanto previsto nell’allegato I.01.
Dall’elencazione dei compiti del Rup emerge l’aspetto inedito della verifica che costituisce «il più importante tratto di novità» rispetto alla disciplina previgente e agli orientamenti giurisprudenziali formatisi sotto il vigore codice del 2016.
Per le pregresse disposizioni la stazione appaltante non poteva imporre l’applicazione di un contratto collettivo e la mancata applicazione del contratto collettivo individuato dall’amministrazione poteva rilevare «sul piano della valutazione dell’offerta presentata» (sostanziando, al più, un semplice indice di inaffidabilità dell’esecuzione del contratto d’appalto ed eventualmente un indice di anomalia dell’offerta).
Con il nuovo codice, si spiega, il Rup può richiedere l’applicazione di uno specifico contratto e l’operatore economico ha la possibilità di proporre uno alternativo ma a precise condizioni.
Questa autonomia, infatti, incontra quale contrappeso l’obbligo di certificare che il contratto alternativo assicuri equivalenti tutele economiche e normative (previste nel contratto richiesto con la legge di gara). Dichiarazione, sulle equivalenze che il Rup ha l’obbligo di verificare prima di procedere con l’aggiudicazione per evitare, evidentemente, che attraverso un diverso contratto si determini un «pregiudizio per il personale impiegato nella commessa pubblica».
In sintesi, la prerogativa costituzionale e quindi il riconoscimento di «una maggiore flessibilità nella propria organizzazione aziendale, quale corollario della libertà di iniziativa economica privata scolpita all’art. 41 Cost.», non può spingersi fino a creare pregiudizi ai lavoratori occupati nell’esecuzione dell’appalto.
La verifica
Questa verifica, da parte del Rup, avviene con la dinamica tradizionale del contraddittorio prevista dall’art. 110 del codice – oggi da condurre alla luce di quanto indicato nell’allegato I.01 -, ovvero una valutazione, espressione di una discrezionalità tecnica, che il giudice può sindacare solo in presenza di macroscopiche violazioni e/o autentici arbitri ((T.A.R. Piemonte Torino, Sez. II, 18/04/2025, n. 689).
In relazione al caso di specie, in sentenza, si rimarca che una mera elencazione oggettiva delle differenze tra i due contratti collettivi (quello richiesto dalla stazione appaltante e quello proposto), come fatto dal ricorrente, non è sufficiente per far emergere anomalie, visto che occorre dimostrare in che misura «le divergenze possano incidere» sulla valutazione complessiva». L’eterogeneità tra gli istituti (di contratti diversi) è un fatto logico, mentre l’aspetto centrale, è che occorre dimostrare una conseguente «minore» tutela normativa ed economica dei lavoratori e quindi un concreto e reale pregiudizio.
Non a caso, spiega il giudice, «l’attuale disciplina del giudizio di equivalenza ex art. 11, comma 4» del codice (dopo le modifiche introdotte dal D.lgs. n. 209/2025) è stata integrata con il rinvio ai nuovi parametri di cui all’ all. I.01 (comma 4). E da questo rinvio emerge come soglia di equivalenza, «il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua» per le tutele economiche e «lo scostamento marginale» rispetto ai parametri relativi alle tutele normative.
In sostanza, il giudizio/valutazione (del Rup) pur partendo dalle fisiologiche differenze tra contratti deve valutare «globalmente l’incidenza sui lavoratori, in un’ottica di bilanciamento della libertà di iniziativa economica dell’impresa con la tutela del personale impiegato».
E ciò è avvenuto nel caso di specie in cui la commissione (che può agire come supporto al Rup nel sub-procedimento di verifica), «partendo dai giustificativi pervenuti dall’aggiudicataria», ha raffrontato «le tabelle ministeriali, esaminando una serie di istituti elencati in apposita ed analitica tabella di sintesi (straordinario annuo; clausole elastiche part-time; ferie annuali; malattia; infortunio; maternità; periodo di comporto; periodo di preavviso; compensazione festività soppresse; durata periodo di prova; bilateralità; previdenza integrativa; sanità integrativa)» giungendo a certificare che «il trattamento economico dei lavoratori impiegati dal concorrente non risulta(va) eccessivamente inferiore a quello del Ccnl individuato» dalla stazione appaltante apparendo «congruente con il trattamento riservato agli operatori del Ccnl metalmeccanico-industria, seppur di livello più basso».
Sull’equivalenza normativa è emerso che il contratto collettivo alternativo/proposto dall’aggiudicatario risultasse «complessivamente più tutelante per i lavoratori, grazie a un trattamento più favorevole in ambiti come ferie, maternità, infortunio e straordinari. Tuttavia il Ccnl multiservizi e pulizie offre vantaggi specifici, come una maggiore durata del periodo di comporto e un trattamento economico più vantaggioso per la malattia ordinaria».
Un giudizio, pertanto, «completo ed esaustivo nonché coerente con quanto emerso dai giustificativi prodotti dalla ricorrente e relativi allegati (in punto di trattamento economico), nonché dalle tabelle e dall’analisi dei Ccnl (in punto di tutele normative)» ed in linea con i parametri declinati nel pregresso bando tipo dell’ Anac e della circolare citata.
FONTI Stefano Usai “Enti Locali & Edilizia”