La pronuncia chiarisce che il divieto di modifica della proposta economica deve essere circoscritto all’importo complessivo e agli elementi qualificati come essenziali dal bando
Nell’ambito del subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, l’operatore economico può rimodulare le singole voci di costo che compongono l’offerta economica, purché tale attività non incida sull’importo complessivo del corrispettivo né su quegli elementi che la lex specialis qualifica espressamente come essenziali e immodificabili. La variazione interna di componenti quali le spese generali o l’utile di impresa, ove non configurate come elementi essenziali dell’offerta (difficilmente potrebbero esserlo), non integra una modifica dell’offerta stessa in senso vietato, ma costituisce espressione della fisiologica dialettica giustificativa volta a dimostrare la sostenibilità economica della proposta negoziale.
Il principio è stato ribadito dal Consiglio di Stato, V Sezione, con la sentenza 17 marzo 2026, n. 2213.
La sentenza si fonda su una distinzione netta tra il contenuto immodificabile dell’offerta, rappresentato dal ribasso o dal corrispettivo complessivo e dagli eventuali elementi qualificati come essenziali dalla disciplina di gara e le componenti interne di costo, che restano nella disponibilità dell’operatore economico e possono essere oggetto di compensazioni, ricalcoli e aggiustamenti. Tale distinzione, lungi dall’essere meramente formale, si radica nella funzione stessa della verifica di anomalia, che non mira a cristallizzare ogni singola voce, ma a verificare l’affidabilità complessiva dell’offerta.
Il caso
La controversia riguarda una procedura aperta finalizzata alla conclusione di accordi quadro per lavori di manutenzione della segnaletica autostradale, nell’ambito della quale l’operatore economico classificatosi secondo contestava l’aggiudicazione disposta in favore di altro concorrente. Il nucleo centrale del ricorso si fondava sulla dedotta illegittimità della rimodulazione, operata in sede di giustificazioni dell’anomalia, di alcune voci dell’offerta economica, in particolare quelle relative alle spese generali e all’utile d’impresa.
Secondo la prospettazione dell’operatore economico ricorrente, la significativa riduzione di tali voci rispetto a quanto indicato in sede di offerta originaria avrebbe integrato una modifica sostanziale dell’offerta economica, funzionale a colmare asserite sottostime di altre componenti di costo. In tale prospettiva, la rimodulazione sarebbe stata diretta non già a chiarire l’offerta, ma a renderla ex post sostenibile, alterandone l’equilibrio originario e incidendo sulla sua attendibilità.
Il giudice di primo respingeva tali doglianze, ritenendo che la rimodulazione contestata non incidesse sull’impianto essenziale dell’offerta e fosse compatibile con la disciplina di gara, la quale non qualificava le spese generali come elemento essenziale. Inoltre, il Tar aveva evidenziato come l’utile residuo risultasse comunque idoneo a garantire la sostenibilità dell’offerta e come la riduzione delle spese generali trovasse giustificazione nelle specifiche modalità organizzative del concorrente.
La decisione
Il Consiglio di Stato conferma integralmente l’impostazione del giudice di primo grado, offrendo un’articolata ricostruzione del principio di immodificabilità dell’offerta e dei suoi limiti applicativi.
La pronuncia chiarisce che il divieto di modifica dell’offerta economica deve essere interpretato in senso funzionale e, dunque, circoscritto al corrispettivo complessivo e agli elementi espressamente qualificati come essenziali dalla lex specialis. Ne consegue che non ogni variazione intervenuta in sede di giustificazioni assume rilevanza escludente, ma soltanto quella che incide su tali elementi, alterando il contenuto sostanziale della proposta contrattuale.
Nel caso di specie, il Collegio rileva come la disciplina di gara individuasse puntualmente gli elementi essenziali dell’offerta economica, senza includervi le spese generali, se non limitatamente alla componente relativa alla sicurezza. Tale circostanza assume rilievo decisivo, poiché consente di qualificare le spese generali come voce non essenziale e, quindi, suscettibile di rimodulazione.
Il ragionamento del giudice si sviluppa lungo due direttrici principali.
Da un lato, viene valorizzata la natura delle giustificazioni nell’ambito della verifica di anomalia, quale fase caratterizzata da un contraddittorio tecnico volto a consentire all’operatore economico di dimostrare la sostenibilità della propria offerta. In tale contesto, la possibilità di modificare le singole voci di costo rappresenta uno strumento fisiologico, che consente di correggere eventuali errori, compensare sottostime e sovrastime e, più in generale, offrire una rappresentazione attendibile della struttura economica dell’offerta.
Dall’altro lato, il Consiglio di Stato ribadisce che la valutazione di anomalia ha carattere globale e sintetico, essendo finalizzata a verificare l’attendibilità complessiva dell’offerta e non la correttezza aritmetica di ciascuna singola voce. In tale prospettiva, la rimodulazione interna delle componenti di costo non assume rilievo autonomo, purché non determini un’alterazione del risultato finale né comprometta la serietà dell’offerta. Le voci di costo non essenziali restano nella piena disponibilità dell’operatore economico, espressione della sua autonomia imprenditoriale e della libertà negoziale. In caso contrario si genererebbe un’eccessiva rigidità nella valutazione delle offerte, che rischierebbe di comprimere ingiustificatamente la concorrenza e di ostacolare l’individuazione dell’offerta più conveniente.
Il Collegio esclude altresì che il riferimento alle percentuali delle spese generali presente nell’articolo 31, comma 2, lett. b) dell’allegato I.7 del codice possa assumere rilievo vincolante nella verifica di anomalia, evidenziando come tali indicazioni siano rivolte alle stazioni appaltanti nella fase di predisposizione del computo metrico estimativo e non incidano direttamente sulla valutazione delle offerte presentate dagli operatori economici.
La sentenza riafferma che la rimodulazione delle singole voci di costo, in assenza di incidenza sul corrispettivo complessivo e sugli elementi essenziali dell’offerta, non integra una modifica vietata, ma costituisce un legittimo esercizio della facoltà di giustificazione dell’offerta. Tale principio trova fondamento nella giurisprudenza consolidata e appare coerente con i caratteri di efficienza e flessibilità proprie del sistema dei contratti pubblici, oltre che con la tutela dell’equilibrio tra tutela della par condicio e valorizzazione dell’autonomia imprenditoriale degli operatori economici.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”