La proposta della Commissione europea sostituisce le tre direttive del 2014 con un unico regolamento direttamente applicabile, che riduce le procedure da cinque a tre, fa del miglior rapporto qualità-prezzo il criterio standard e introduce piattaforma digitale unica e preferenza europea; il passaggio dall’armonizzazione all’integrazione restringe gli spazi del legislatore nazionale e regionale, che conserva il sottosoglia e l’organizzazione amministrativa ma non potrà più replicare le norme europee né appesantirle con il gold plating.
Con la presentazione della proposta di regolamento sui contratti pubblici e le concessioni (Public Procurement Act) da parte della Commissione UE, su iniziativa della Direzione generale “Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI”, vede la luce un testo che condurrà all’abrogazione e alla sostituzione della direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, della direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici e della direttiva 2014/25/UE sugli appalti da parte degli enti che operano nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, modificando, inoltre, diversi atti legislativi settoriali per quanto riguarda disposizioni connesse in materia di appalti pubblici. Prende così formalmente avvio il procedimento legislativo, nel quale, secondo le previsioni dei Trattati europei, dovranno pronunciarsi il Parlamento europeo e il Consiglio dell’UE.
Si tratta di un testo che entrerà in vigore una volta terminato l’iter approvativo della proposta e che non incide sulle procedure di gara in corso né sull’applicabilità delle direttive vigenti, e sulla normativa interna di recepimento, in Italia il d.lgs. n. 36 del 2023 e s.m.i. e le normative regionali (per la Regione Siciliana la l.r. n. 12 del 2023 e s.m.i.) le quali, conseguentemente, continueranno a produrre i propri effetti fino all’entrata in vigore del nuovo Regolamento, e per le parti non incise, anche dopo tale mutamento ordinamentale.
Perché la Commissione UE considera superato il modello delle direttive del 2014
Secondo le analisi della Commissione UE la normativa unionale strutturata sulle direttive del 2014, e su normative collegate[1], in materia ha evidenziato carenze significative, individuate nella complessità e nella mancanza di flessibilità del quadro, nelle aggiudicazioni basate sul solo prezzo, che restano prevalenti, e nel ricorso a requisiti sociali, ambientali e di innovazione, che continua a essere limitato, con la conseguente notevole incertezza giuridica sia per gli acquirenti pubblici sia per gli operatori economici, mentre la concorrenza negli appalti pubblici è risultata stagnante[2].
Il mercato europeo degli appalti e delle concessioni è di dimensioni quantitative e qualitative ragguardevoli. La spesa pubblica annuale del settore mobilita circa il 15% del PIL cumulato dei 27 Stati membri dell’Unione e risulta pari a circa 2.500 miliardi €. Ciò impone risposte tempestive offrendo un quadro di riferimento per stimolare gli investimenti sull’economia continentale e contribuendo così al miglioramento della sua competitività complessiva e dell’autonomia strategica dell’Unione.
Meno procedure e più qualità: semplificazione e miglior rapporto qualità-prezzo
La revisione della disciplina in materia, come delineata dallo schema di regolamento, è incentrata su un approccio strategico agli appalti e si sviluppa lungo quattro direttrici:
a) La “semplificazione” del quadro regolativo perseguendo, per un verso, l’eliminazione della complessità presente nella vigente disciplina quadro sugli appalti e la semplificazione dell’interazione tra tale quadro e la legislazione settoriale. Le procedure di aggiudicazione attualmente previste verrebbero ridotte da cinque a tre[3].
b) il rafforzamento dei margini di discrezionalità delle amministrazioni aggiudicatrici di affidare i contratti sulla base di criteri diversi dal prezzo nel solco della precedente revisione delle norme UE sugli appalti pubblici, migliorando il quadro giuridico e chiarendo maggiormente le condizioni per tali aggiudicazioni. In particolare, il criterio del miglior rapporto qualità-prezzo dovrebbe divenire il metodo di aggiudicazione standard, valorizzando criteri di qualità (che includono profili ambientali, sociali, di innovazione, di sicurezza e di resilienza) ai quali dovrebbe essere attribuito un peso minimo del 30% nella valutazione delle offerte, elevato al 50% per i contratti ad alta intensità di manodopera, nei quali dovranno trovare spazio significative considerazioni sociali. Resta nella discrezionalità delle stazioni appaltanti la possibilità di derogare a tali soglie, con l’obbligo di motivare sulla garanzia della qualità della prestazione, mediante, ad esempio, la fissazione di requisiti minimi.
Piattaforma digitale unica europea e preferenza europea negli appalti pubblici
c) l’introduzione della Piattaforma digitale unica europea. Si tratta di un’iniziativa che si colloca nel solco dell’esperienza italiana della Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici e, più in generale, della digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti. La piattaforma postula l’istituzione di un mercato digitale integrato per gli appalti, basato sull’interconnessione e l’interoperabilità delle piattaforme nazionali di e-procurement. Ciò determinerà l’introduzione di un servizio elettronico europeo di verifica delle cause di esclusione, dei requisiti di partecipazione e dell’origine degli operatori economici, attraverso un profilo digitale interoperabile collegato alle banche dati nazionali. In tale contesto troverà applicazione il principio del “once-only”, con l’obiettivo di precludere alle amministrazioni aggiudicatrici di richiedere informazioni e documenti già disponibili presso le pubbliche amministrazioni. Spetterà inoltre ai Paesi membri istituire uno spazio nazionale dei dati sugli appalti, collegato al “Public Procurement Data Space” europeo, con l’obiettivo di garantire il più esteso monitoraggio della concorrenza, dell’accesso delle PMI, della sostenibilità e della prevenzione di frodi e corruzione.
d) l’opzione per l’incentivazione dell’acquisto di beni e servizi prodotti nell’UE, la c.d. “preferenza europea” in linea con le scelte unionali volte a sviluppare l’autonomia dell’UE nei settori strategicamente rilevanti e con un impatto positivo sulla competitività derivante da appalti pubblici che favoriscano la presentazione di offerte innovative. La proposta regolamentare, in considerazione della crescente importanza geopolitica degli appalti pubblici, introduce un sistema di tutela per gli operatori economici unionali nei confronti di imprese di Paesi terzi che non assicurino condizioni di reciprocità, consentendo alla Commissione UE, in presenza di puntuali presupposti, di vietare l’accesso al mercato unico degli appalti agli operatori del Paese interessato. La proposta contiene disposizioni specifiche per le procedure ad evidenza pubblica che riguardano infrastrutture critiche per le quali le stazioni appaltanti vengono vincolate a considerare i profili di sicurezza pubblica, di sicurezza informatica e di rischio di indebita influenza da parte di soggetti collegati a Paesi extraeuropei, nonché a tutelare la diversificazione delle catene di approvvigionamento e la preparazione alle situazioni di crisi.
Perché un regolamento direttamente applicabile al posto delle direttive?
Come precisa la Commissione nella relazione allo schema regolamentare la proposta intende sostituire le tre direttive del 2014 con un unico regolamento direttamente applicabile. L’obiettivo, attraverso il consolidamento in un solo strumento giuridico delle norme applicabili agli appalti pubblici, agli appalti dei settori speciali e alle concessioni, è l’eliminazione delle complessità e delle incongruenze scaturenti dalla coesistenza di atti legislativi distinti e da scelte nazionali di recepimento sovente divergenti e contraddittorie.
Il quadro giuridico attualmente in vigore a livello unionale in materia di contratti pubblici, che ha quale obiettivo l’armonizzazione delle norme e delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, si articola in tre direttive principali: la direttiva 2014/24/UE, che definisce le norme generali applicabili agli appalti pubblici (“direttiva appalti classici”); la direttiva 2014/25/UE, relativa agli appalti condotti dagli enti erogatori di acqua e energia, che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (“direttiva sui settori speciali”); e la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione (”direttiva sulle concessioni”).
Tali direttive si applicano alle procedure ad evidenza pubblica il cui valore contrattuale supera determinate soglie[4]. Al di sotto delle soglie si applicano le norme nazionali e regionali, purché coerenti con i principi generali dell’ordinamento unionale[5].
La Commissione europea attraverso l’iniziativa regolamentare in commento manifesta l’intendimento di mutare, quindi, l’approccio nella disciplina degli appalti pubblici. Dopo oltre un cinquantennio dalla prima direttiva in materia[6], la scelta è quella di rafforzare l’integrazione ordinamentale mediante l’adozione di un atto normativo direttamente applicabile negli Stati membri, prescindendo dal recepimento delle norme che gli stessi possano operare attraverso la normazione domestica. Già la richiamata prima direttiva in materia di lavori pubblici, la Direttiva 71/305/CEE del 26 luglio 1971, affermava che la realizzazione simultanea della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi in materia di appalti di lavori pubblici aggiudicati negli Stati membri per conto dello Stato, degli enti pubblici territoriali e di altre persone giuridiche di diritto pubblico richiedeva: “parallelamente all’eliminazione delle restrizioni, il coordinamento delle procedure nazionali di aggiudicazione di tali appalti”.
In tale prospettiva, man mano che la disciplina europea in materia ha esteso progressivamente la propria portata, non solo a diverse tipologie di appalti (forniture, servizi, settori speciali), ma anche alle concessioni, la Corte di giustizia ha precisato che tra gli obiettivi principali delle norme del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici figura quello di: “garantire la libera circolazione dei servizi e l’apertura alla concorrenza non falsata in tutti gli Stati membri. Per perseguire tale duplice obiettivo il diritto dell’Unione applica in particolare il principio della parità di trattamento degli offerenti o dei candidati e l’obbligo di trasparenza che ne deriva”[7].
Effetto diretto dei regolamenti UE: cosa comporta per il diritto interno
Giova ricordare che sull’effetto diretto dei regolamenti la giurisprudenza della Corte di giustizia ha precisato, con riguardo al c.d. diritto derivato, che le norme secondarie sono idonee a produrre effetti diretti, purché rivestano carattere vincolante. I regolamenti, come quello che sarà emanato al termine della procedura approvativa, in quanto atti direttamente applicabili, sono per loro natura, e di norma, direttamente efficaci (diversamente, per le decisioni e per le direttive il riconoscimento dell’efficacia diretta interviene soltanto al ricorrere di determinate condizioni, con l’eccezione delle direttive autoapplicative, c.d. self-executing)[8].
Elementi che caratterizzano la fonte regolamentare a livello unionale sono la portata generale, l’obbligatorietà in tutti i suoi elementi e la diretta applicabilità (art. 288, par. 2, TFUE, già art. 189 TCEE). Da qui la loro piena integrazione nel sistema giuridico nazionale, il riconoscimento di diritti individuali affidati alla tutela dei giudici nazionali, la disapplicabilità[9] (da parte di giudici ed amministrazioni pubbliche) di misure legislative interne incompatibili[10], ammesse solo se previste dallo stesso regolamento europeo[11], ma anche il divieto di subordinarne l’efficacia a misure interne di recepimento[12], potendo, addirittura, esser invocato in una controversia tra privati[13].
La disciplina europea vira così, decisamente, dall’armonizzazione verso l’integrazione degli ordinamenti. L’avvento di un regolamento europeo unico in materia di contratti pubblici determinerà la sua diretta applicazione negli ordinamenti degli Stati membri per gli appalti e le concessioni sopra soglia, estendendo quindi, per le chiare finalità enunciate, l’incisività della normativa unionale in uno dei settori che fin dall’inizio degli anni ’70, quando le competenze comunitarie erano ridotte rispetto ai giorni nostri, ha visto l’avvento di disposizioni comunitarie volte all’armonizzazione degli ordinamenti nazionali.
Quali spazi restano a Stato e Regioni tra sottosoglia, organizzazione e divieto di gold plating?
La recessività della disciplina statale, e per quel che rimane di quella regionale, lascia ad esse alcuni spazi come per i contratti sottosoglia, i profili concernenti l’organizzazione amministrativa o la possibilità di integrare tale disciplina entro i circoscritti confini delimitati dallo stesso diritto unionale ma non di replicarla a livello domestico. Il riferimento è alla prassi italiana di riprodurre in norme nazionali il contenuto delle disposizioni dei regolamenti (dotati di efficacia indipendentemente da un atto di ricezione nell’ordinamento interno) incidendo sull’effetto diretto delle norme regolamentari[14], e a quella, contigua ma distinta, di introdurre in sede di recepimento obblighi ulteriori rispetto a quelli richiesti dall’atto europeo (c.d. “gold plating”)[15]. La scelta del regolamento riduce lo spazio per entrambe le pratiche, saldandosi alla richiamata giurisprudenza sul divieto di misure nazionali di riproduzione o attuazione dei regolamenti salva ovviamente la facoltà degli Stati di adottare misure più rigorose dove i Trattati lo prevedono, come ad esempio in ambito ambientale[16].
Si tratta, in conclusione, ancora di un corposo schema normativo (149 articoli, ma che riduce ad un quinto le disposizioni normative in materia), allo stato di proposta, che riguarderà appalti e concessioni di rilevanza europea. Ciò determinerà, in un primo momento, la permanenza in vita delle discipline statali e regionali al di sotto delle soglie di rilevanza unionale, ma nel medio termine è probabile che incida anche sulla loro morfologia, conducendo a nuovi interventi legislativi ispirati alle forti innovazioni introdotte a livello europeo.
La consultazione pubblica sullo schema di regolamento e la voce dei territori insulari
Sullo schema di regolamento europeo si è adesso aperta la “Consultazione pubblica”, nella quale potranno esprimere osservazioni e proposte istituzioni territoriali, accademiche, associazioni di categoria e sindacali e la cui scadenza è prevista per il 12 novembre prossimo. Un’occasione proficua per far sentire la voce dei territori, soprattutto di quelli insulari, come la Sicilia, nei quali le forme ed i costi degli appalti e delle concessioni, anche a causa degli approvvigionamenti dei materiali, subiscono distorsioni non marginali.
Note
[1] Oltre all’abrogazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, lo schema di regolamento incide attraverso parziali modifiche sui regolamenti nn. 1370/2007, (EU) 2023/1542, (EU) 2024/1157, (EU) 2024/1252, (EU) 2024/1735, (EU) 2024/1781, (EU) 2024/2847, (EU) 2024/3110 e (EU) 2025/40, e le direttive 2008/98/EC, (EU) 2019/882, (EU) 2022/2381, (EU) 2023/1791 e (EU) 2024/1760
[2] Nelle linee guida politiche della Commissione per il periodo 2024-2029, la Presidente von der Leyen aveva annunciato la revisione delle direttive sugli appalti pubblici al fine di: consentire di accordare una preferenza ai prodotti europei negli appalti pubblici, contribuendo a garantire un valore aggiunto per l’UE e ad assicurare l’approvvigionamento di tecnologie, prodotti e servizi essenziali; modernizzare e semplificare le norme sugli appalti, facendo al contempo degli appalti pubblici uno strumento di investimento strategico.
[3] Secondo la Commissione UE tale semplificazione complessiva potrà generare risparmi di spesa pari a circa 650 milioni € annui, tra riduzione di costi a carico delle stazioni appaltanti (80 milioni €) e degli operatori economici (570 milioni €).
[4] Giusta i regolamenti UE del 22 ottobre 2025 nn. 2150, 2151 e 2152, per il 2026-27 le soglie vengono così determinate: 5.404.000 € per i lavori pubblici e le concessioni; 140.000 € per gli appalti pubblici di forniture e di servizi ed i concorsi di progettazione aggiudicati dalle autorità governative centrali; 216.000 € per gli appalti pubblici di forniture e di servizi e concorsi di progettazione aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali organizzati da tali amministrazioni.
[5] Tale base giuridica è poi completata da ulteriori normative, relative, ad esempio, agli appalti nel settore della difesa, ai mezzi di ricorso o agli aspetti internazionali degli appalti. Si prevede, infatti, che i contratti siano aggiudicati sulla base dell’«offerta economicamente più vantaggiosa» (art 67, par 1, direttiva 2014/24/UE,) anche se è riconosciuta alle amministrazioni aggiudicatrici una certa flessibilità nel tenere in considerazione fattori diversi, quali gli «aspetti ambientali e/o sociali» (articolo 67, paragrafo 2). In tale contesto, tale tipo di appalti è stato sviluppato in alcuni atti legislativi con riguardo a determinati settori, prodotti o servizi. Si pensi al regolamento 2024/1781 sulla progettazione ecocompatibile (ESPR) o al recente regolamento UE 2024/3110 sui prodotti da costruzione (CPR), che introduce un sistema armonizzato a livello unionale per l’integrazione dei requisiti di sostenibilità ambientale all’interno degli appalti pubblici verdi (Green Public Procurement – GPP), lo strumento attraverso il quale le amministrazioni aggiudicatrici integrano i criteri ambientali nelle diverse fasi procedurali dell’acquisto di beni, servizi e realizzazione di lavori. Alla stregua di tale quadro di riferimento quando sono necessari requisiti di sostenibilità per i prodotti disciplinati dall’ESPR, o quando i contratti pubblici richiedono prestazioni minime di sostenibilità per i prodotti da costruzione, le amministrazioni aggiudicatrici sono tenute ad applicare requisiti di sostenibilità armonizzati e obbligatori, che saranno definiti dalla Commissione UE. A questo deve poi aggiungersi che il regolamento 2024/1735 sull’industria a zero emissioni nette (Net-Zero Industry Act) ha introdotto nuovi criteri obbligatori non basati sul prezzo nelle procedure di appalto per le tecnologie pulite
[6] La Direttiva 71/305/CEE del 26 luglio 1971 riguardava specificamente il coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici.
[7] Corte di Giustizia UE 10 ottobre 2013, in causa C-336/12, Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser
[8] Per quanto concerne le direttive, l’idoneità a produrre effetti diretti, a differenza di quanto avviene per i regolamenti, non dipende esclusivamente dal carattere chiaro, preciso e incondizionato delle disposizioni. Essa richiede altresì un presupposto ulteriore, di natura al contempo sostanziale e temporale: l’inadempimento dello Stato membro nell’esecuzione dell’obbligo. Tale inadempimento sussiste ove il termine di recepimento sia scaduto senza che l’atto sia stato trasposto, oppure ove la trasposizione sia avvenuta tardivamente o in modo non conforme al diritto dell’Unione. Prima di tale momento grava sullo Stato il solo obbligo di “standstill”. Una volta spirato il termine, se il recepimento è correttamente avvenuto, trova applicazione la disciplina interna.
[9] Il riferimento è alla notissima sent. “Simmenthal”, 9 marzo 1978, in causa 106/77.
[10] Cfr. la sentenza “Politi” Corte di Giustizia CE, 14 dicembre 1971, causa 43/71.
[11] Sent. “Amsterdam Bulb”, Corte di Giustizia CE, 2 febbraio 1977, in causa 50/76.
[12] Vedi le sent. “Leonesio” Corte di Giustizia CE, 17 maggio 1972, in causa 93/71, ma anche “Commissione c. Italia”, 7 febbraio 1973, in causa 39/72.
[13] “Muñoz y Superior Fruiticola”, Corte di Giustizia, 17 settembre 2002, in causa C-253/00.
[14] Già dagli anni ’70 la Corte di giustizia ha ritenuto la riproduzione interna delle disposizioni regolamentari incompatibile con la diretta applicabilità, perché rischia di occultare l’origine comunitaria dell’atto e di incidere sulla competenza interpretativa dei giudici europei (si vedano in materia le note sentenze “Variola” del 10 ottobre 1973, in causa 34/73, e “Bussone”, 30 novembre 1978, in causa 31/78), più recentemente riconducendola alle più articolate questioni del c.d. “enforcement” unionale. Giova al riguardo ricordare che l’art. 32 l. 234 del 2012 vieta agli atti di recepimento di introdurre o mantenere livelli di regolazione superiori ai minimi richiesti dalle direttive. Il divieto opera per rinvio all’art. 14, commi 24-bis, 24-ter e 24-quater, l. 246 del 2005, e funge da parametro interposto ex art. 76 Cost. Ogni legge annuale di delegazione europea richiama la gran parte dei criteri generali della l. 234/2012, compreso questo divieto. Vi sono poi deleghe di settore, come la l. 11/2016 per gli appalti.
[15] Sul punto va richiamata la comunicazione della Commissione UE COM(2026) 380 final del 28 aprile 2026, “Un corpus di norme UE più semplice, più chiaro e di applicazione più efficace”, che alla sez. 4 (“Tackling regulatory gold-plating”) tratta del fenomeno del “gold plating” definendolo quale ampliamento dell’ambito o inasprimento degli obblighi rispetto all’atto UE. Anche quando non integra un’infrazione, la Commissione lo considera dannoso per il mercato unico ed in merito annuncia una serie di misure di controllo sulla legislazione (un toolkit di buone pratiche e criteri per gli Stati, che richiama l’impegno del Consiglio europeo del 19 marzo 2026, rilevazione tramite consultazioni, dialoghi di attuazione e “reality checks”, e monitoraggio nel Semestre europeo, rilievo che il database THEMIS, in cui gli Stati possono segnalare le misure più severe del diritto UE, non è di fatto utilizzato, preferenza per regolamenti esaustivi e armonizzazione completa nel mercato unico, per limitare gli obblighi aggiuntivi, contrasto al gold plating illecito nelle undici aree di enforcement, con possibili infrazioni e strumenti di IA per individuarlo).
[16] Giova al riguardo ricordare che la Corte cost., 27 maggio 2020, n. 100 ha precisato che tale divieto piuttosto che discendere da un principio di diritto UE vada ricondotto al criterio di delega e della riduzione degli oneri non necessari, non come abbassamento di garanzie che tutelano altri valori, quali trasparenza e concorrenza.
FONTI Gaetano Armao “LavoriPubblici.it”