Le Sezioni unite chiariscono il riparto di giurisdizione sugli adeguamenti previsti dai Dl 4/2022 e 50/2022: quando l’adeguamento è automatico la Pa agisce come contraente e non come autorità
Nell’ambito degli appalti pubblici l’applicazione delle misure eccezionali introdotte dal legislatore per sterilizzare le pesanti ricadute finanziarie ed economiche registratisi dopo la pandemia Sars-Cov-2 ed il conflitto ucraino hanno condotto ad un vivace dibattito sulla giurisdizione competente dinanzi al giudice amministrativo che forse, ma la certezza si avrà solo col tempo, le Sezioni Unite della Suprema Corte hanno chiarito. In particolare tramite l’art. 29, comma 1, lett. a), Dl 4/2022 il legislatore ha introdotto l’obbligatorio inserimento, nei documenti di gara iniziali, delle clausole di revisione dei prezzi.
Successivamente nella medesima direzione, di lì a poco, per fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione è intervenuto l’art. 26 del Dl 50/2022 che ha previsto l’obbligo di applicazione dei prezzari aggiornati e il meccanismo di adeguamento del corrispettivo contrattuale al ricorrere di determinati presupposti.
Si è trattato in entrambi i casi di istituti, tra loro complementari, finalizzati ad aggiornare il prezzo originario al fine di mitigare gli effetti perversi degli aumenti e favorire il mantenimento dell’equilibrio patrimoniale, che hanno dato origine a pronunce opposte in materia di giurisdizione.
Inizialmente, infatti, si è andata formando l’opinione che le controversie inerenti l’applicazione di tali misure fossero devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo sul presupposto che, in tal caso, verrebbe in rilievo non il diritto soggettivo alla revisione dei prezzi, quanto piuttosto l’interesse dell’operatore alla corretta applicazione della normativa pubblicistica in siffatta materia e alla legittima gestione, da parte della pubblica amministrazione, della procedura finalizzata al riconoscimento della revisione prezzi.
Secondo tale indirizzo la pretesa si fonderebbe non sul contratto (e dunque sulle reciproche obbligazioni delle parti), ma sulla legge che prevede l’obbligo di inserimento della clausola revisionale ovvero di adeguamento del prezzo, a cui non si sarebbe conformata la stazione appaltante, per cui la posizione giuridica che assume rilievo in capo all’operatore economico sarebbe di interesse legittimo alla corretta applicazione della normativa pubblicistica della revisione prezzi da parte dell’amministrazione e, pertanto, la giurisdizione è quella esclusiva del giudice amministrativo (Cons. St. sez. VI n. 7043 del 2000; Cons. St., sez. III, n. 7291/2023).
Tale inquadramento sistematico è stato rimeditato dallo stesso Consiglio di Stato, che nel mese di dicembre dell’anno appena trascorso è pervenuto ad una conclusione opposta.
Prendendo le mosse dall’art. 103 della Costituzione e ricordando i limiti della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, il Supremo Consesso ha ricordato che condizione ineludibile perché si configuri la giurisdizione amministrativa è che la pubblica amministrazione agisca come autorità, e che oggetto di causa sia sempre la contestazione dell’esercizio del potere in concreto, almeno in forma mediata o indiretta.
Secondo il Supremo consesso, dunque, il meccanismo di adeguamento automatico introdotto direttamente dalla legge è obbligatorio per le stazioni appaltanti e si tratta, dunque, di adempimento contrattuale tendente al riconoscimento del corrispettivo relativo al contratto di appalto, in relazione al quale non sussiste alcun potere valutativo, in quanto tale sottratto alla cognizione del giudice amministrativo (cfr. Consiglio di Stato 4 dicembre 2025 n. 9658).
La differenza tra i due orientamenti risiede, dunque, nella qualificazione dell’obbligo a carico delle stazioni appaltanti, che discende dalla decretazione d’urgenza.
Secondo il primo si afferma in sostanza che, pur discendendo l’obbligo dalla legge, residuerebbe in capo alla pubblica amministrazione il potere autoritativo tipico della Pa al quale si contrapporrebbe la posizione di interesse legittimo dell’operatore economico.
All’opposto, il secondo indirizzo tende invece a negare la sussistenza di qualsiasi potere della pubblica amministrazione, che è obbligata ad adempiere al precetto normativo senza alcuna discrezione.
In un tale contesto è intervenuto il Tar Salerno con la sentenza n. 234 del 6 febbraio 2026, che ha, giustamente a nostro avviso, fatto proprio il principio di diritto affermato dal Consiglio di Stato nella decisione di dicembre.
In particolare il Tar. ha ricordato la regola di riparto di giurisdizione più volte affermata dalle Sezioni Unite per cui: «se il contenuto della clausola esprime e quindi implica la persistenza di una discrezionalità, vale a dire di una posizione di potere, dell’autorità amministrativa, si rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; se invece il contenuto della clausola individua puntualmente e compiutamente un obbligo della parte pubblica del contratto, deve riconoscersi la corrispondenza a tale obbligo di un diritto soggettivo dell’appaltatore, così da confluire nella giurisdizione ordinaria. La natura del contratto quale fonte di posizione paritetica per le parti che lo hanno stipulato rispetto agli obblighi esecutivi e ai correlati diritti soggettivi trova allora logicamente, prima ancora che normativamente, un limite nel contenuto delle specifiche clausole. Se, dunque, la clausola di revisione dei prezzi non include alcuna discrezionalità determinativa della parte pubblica, ai fini del riparto giurisdizionale vale la situazione paritetica che ne discende, salvo, ex art. 386 c.p.c., ogni successivo esito nel merito, inclusa l’eventuale nullità della clausola stessa. Se, invece, la clausola rimette alla stazione appaltante una discrezionalità nella determinazione della debenza della revisione e/o del suo quantum, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ricorre, perché la pariteticità non è stata raggiunta nella specifica regola negoziale della revisione e pertanto non può sussistere nella fase esecutiva di detta regola».
Dal che discende che allorquando la revisione prezzi venga disciplinata da norme o clausole che attribuiscano alla Pa un margine di discrezionalità nella determinazione dell’an /o del quantum del compenso revisionale, la controversia rientri nella giurisdizione amministrativa. Al contrario se la disciplina della revisione imponga un obbligo revisionale automatico, determinato sulla base di parametri oggettivi e vincolanti, la Pa non esercita alcun potere e la controversia si configura come una pretesa di adempimento contrattuale, ricadendo nella giurisdizione del giudice ordinario.
Quindi, sulla base di tali coordinate ermeneutiche il giudice amministrativo ha ritenuto che il meccanismo revisionale previsto dall’art. 29, comma 1, del D.L. 4/2022:
- non è subordinato a una valutazione discrezionale della Pa ma deve essere riconosciuto d’ufficio, sulla base dei parametri fissati dal legislatore;
- costituisce una misura straordinaria e obbligatoria dettata dall’emergenza economica e dall’aumento dei costi dei materiali e dell’energia, dai quali sono scaturite talune norme, ad obsolescenza programmata, direttamente applicabili ai contratti correlati a bandi pubblicati nell’arco temporale di riferimento.
Da ciò il Tar ha fatto discendere che il rapporto tra le parti, nella fase esecutiva del contratto, risulta pienamente paritetico, atteso che la Pa, ove ne sussistano i presupposti previsti dalla legge, è tenuta a riconoscere il compenso revisionale nella misura legale, non venendo in campo l’esercizio della discrezionalità dell’amministrazione, concludendo per la devoluzione della cognizione della controversia al giudice ordinario.
Alle medesime conclusioni, peraltro, il Tar Salerno era pervenuto anche riguardo al simile meccanismo introdotto dall’art. 26 del Dl n. 50/2022, avendo anche in quel caso affermato che la giurisdizione del giudice ordinario, non residuando «in capo all’Amministrazione intimata alcuna posizione di potere, essendole impedita qualsivoglia valutazione discrezionale in ordine al riconoscimento dell’aumento revisionale dei prezzi e tantomeno all’ammontare dello stesso, la cui misura è puntualmente fissata». (Tar Campania, Salerno, sez. II n. 60/2026).
Tale orientamento, in effetti, appare quello più aderente alla voluntas legis, avendo il legislatore con la decretazione d’urgenza introdotto specifici obblighi finalizzati a ristabilire l’equilibrio patrimoniale del rapporto inciso da situazioni straordinarie ed eccezionali non imputabili a alcuno dei contraenti, che dunque non rilasciano alla Pa alcun margine di discrezionalità dovendo agire come contraente e non come autorità, in assenza dell’esplicazione, o anche della sola connessione con il potere schiettamente pubblicistico.
Come, infatti, più volte ricordato dalle Sezioni inite della Corte di Cassazione, nelle controversie relative alla clausola di revisione del prezzo negli appalti di opere e servizi pubblici, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sussiste nell’ipotesi in cui il contenuto della clausola implichi la permanenza di una posizione di potere in capo alla Pa committente, attribuendo a quest’ultima uno spettro di valutazione discrezionale nel disporre la revisione, mentre, nella contraria ipotesi in cui la clausola individui puntualmente e compiutamente un obbligo della parte pubblica del contratto, deve riconoscersi la corrispondenza di tale obbligo ad un diritto soggettivo dell’appaltatore, il quale fa valere una mera pretesa di adempimento contrattuale, come tale ricadente nell’ambito della giurisdizione ordinaria (Cass. SU, 21990/2020; Cass. SU, 5093/2025; Cass. SU, 35952/2021; Cass. SU, 2934/2025; Cass. SU, 3160/2019; Cass. SU, 14559/2015; Cass. SU, 3935/2022; Cass. SU, 9290/2025).
Ed infatti i precetti legislativi di cui all’art. 29 del Dl 4/2022 e dell’art. 26 del Dl 50/2022, aventi natura cogente ed imperativa, stabiliscono adempimenti obbligatori ex lege che escludono qualsiasi posizione di supremazia della pubblica amministrazione rispetto l’appaltatore.
Gli esposti principi di diritto hanno trovato definitiva conferma nella recentissima sentenza delle Sezioni Unite n. 3177 del 12 febbraio 2026 che, riferendosi specificatamente all’art.26 del Dl. 50/2022 ed al meccanismo di adeguamento dei prezzi ivi previsto, ha chiarito che la norma non attribuisce alla Pa. alcun esercizio di potere pubblicistico implicante una valutazione comparativa di interessi privati e pubblici né in ordine al riconoscimento del relativo diritto (an) né relativamente alla determinazione del relativo importo (quantum).
Secondo le Sezioni Unite la Pa agisce come contraente in posizione paritaria rispetto alla ditta appaltatrice, per cui la controversia attiene all’esecuzione di obbligazioni contrattuali, configurandosi quale pretesa di adempimento contrattuale da parte della ditta appaltatrice, che è titolare di un diritto soggettivo, con la conseguenza che sussiste la sussistenza della giurisdizione ordinaria.
Si auspica dunque che la pronuncia resa dalle Sezioni Unite abbia posto fine alla querelle insorta riguardo la individuazione della giurisdizione nella materia della revisione prezzi regolata con la decretazione d’urgenza, che ha stabilito un diritto dell’appaltatore sottratto ad alcun potere autoritativo della pubblica amministrazione. Ma come detto soltanto il tempo potrà confermarlo.
FONTI Gianluca Luzi (*) “Enti Locali & Edilizia”
(*) MFA – Massimo Frontoni avvocati