Primo di due articoli sulle novità della legge di Bilancio per i cantieri. Esteso il modello dell’articolo 26 del Dl 50/2022: compensazioni fino a fine lavori, differenziali all’80 e 90 per cento e disciplina ad hoc per Ferrovie e Anas
La legge di bilancio 2026 (30 dicembre 2025, n. 199) appena approvata contiene, ai commi da 487 a 494 dell’articolo 1, alcune disposizioni dirette a prevedere meccanismi compensativi per l’adeguamento dei corrispettivi dei contratti di appalto di lavori a fronte di significativi aumenti dei relativi costi. Le norme introdotte si muovono lungo due direttrici. La prima prevede, in via prospettica e in termini generali, l’istituzione di un prezziario nazionale recante il costo di prodotti, attrezzature e lavorazioni relativi ai lavori da eseguire, che dovrebbe essere uno strumento di supporto e coordinamento ai fine della redazione dei prezziari regionali e speciali, previsti dal Dlgs 36/2023.
La seconda direttrice ha un’operatività più immediata, intervenendo sugli appalti in corso di esecuzione con una disciplina indirizzata ad attenuare gli effetti distorsivi del così detto “caro materiali”, riproducendo peraltro un impianto normativo già utilizzato in passato. In questo primo articolo si procederà all’analisi di questo secondo gruppo di disposizioni.
Gli appalti in corso di esecuzione
Al riguardo vengono in rilievo i commi da 490 a 494. Come detto, tali disposizioni si riferiscono esclusivamente agli appalti di lavori, con esclusione quindi di servizi e forniture. Nello specifico, il comma 490 ha una portata di carattere generale, mentre il successivo comma 491 si riferisce agli appalti del gruppo Ferrovie, dell’Anas e degli altri committenti che operano nei settori speciali.
In termini generali, le previsioni del comma 490 si riferiscono agli appalti di lavori che temporalmente rispondono ai due seguenti requisiti:
- siano stati aggiudicati prima dell’acquisizione di efficacia del Dlgs 36, cioè anteriormente al 1 luglio 2023;
- il termine finale di presentazione delle offerte era fissato fino al 30 giugno 2023.
Per questi appalti il meccanismo di adeguamento del corrispettivo riguarda tutte le lavorazioni eseguite o contabilizzate dal direttore dei lavori – o in alternativa annotate sotto la responsabilità di quest’ultimo nel libretto delle misure – dal 1° gennaio 2026 fino alla data di fine lavori.
L’adeguamento avviene applicando i prezziari regionali predisposti annualmente ovvero i prezziari speciali adottati dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti espressamente autorizzati dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a non applicare i prezziari regionali. In pratica, le stazioni appaltanti calcolano il differenziale del corrispettivo prendendo a riferimento due valori: i prezzi posti a base di gara e quelli risultanti dai prezziari regionali o speciali aggiornati, vigenti durante l’esecuzione dei lavori.
Questo differenziale viene riconosciuto, al netto del ribasso formulato in sede di gara, non per l’intero ma secondo una percentuale che varia in funzione di quando si sono svolte le gare, e cioè:
- nella misura del 90 per cento per i contratti in cui il termine finale di presentazione delle offerte era fissato entro il 31 dicembre 2021;
- nella misura dell’80 per cento per i contratti in cui il termine finale di presentazione delle offerte era ricompreso tra il 1° gennaio 2022 e il 30 giugno 2023.
L’adeguamento del corrispettivo avviene in deroga a ogni diversa clausola contrattuale o indice di aggiornamento previsti dalla normativa applicabile. In sostanza, la disciplina introdotta supera qualunque altra previsione relativa all’adeguamento del corrispettivo, definita per contratto o per legge.
È espressamente previsto che il meccanismo di adeguamento del corrispettivo si applichi anche agli appalti affidati a contraente generale, nonché agli accordi quadro. Quanto al primo profilo, si deve ritenere che il riferimento riguardi i rapporti tra ente appaltante e general contractor, nel senso che l’adeguamento riguarda il corrispettivo che il primo è tenuto a corrispondere al secondo.
Non vi è invece un meccanismo automatico di adeguamento in relazione agli appalti (in realtà subappalti) che il general contractor a sua volta affida a soggetti terzi. Sotto questo profilo vi può essere tuttalpiù un effetto indotto di riconoscimento di incrementi da parte del general contractor ai suoi subcontraenti, ma non vi è in questo senso alcun obbligo normativo.
Quanto agli accordi quadro, la specifica deve essere intesa nel senso che le lavorazioni eseguite e contabilizzate dal 1° gennaio 2026 relative ai singoli ordini/contratti attuativi sono soggette al meccanismo revisionale di adeguamento, a condizione che l’accordo quadro sia stato aggiudicato prima del 1° luglio 2023 e con termine di presentazione delle offerte fino al 30 giugno 2023. In sostanza i singoli ordini/contratti attuativi sono disciplinati, quanto al meccanismo compensativo dei corrispettivi, come se fossero contratti di appalto autonomi, a prescindere da quando sia stato stipulato il relativo accordo quadro.
La disciplina illustrata riprende sostanzialmente l’impianto normativo a suo tempo introdotto dall’articolo 26 del Decreto legge 50/2022, convertito nella legge 91/2022, valido originariamente per i lavori eseguiti e contabilizzati fino al 31 dicembre 2022 e successivamente esteso per tutti i lavori eseguiti e contabilizzati fino al 31 dicembre 2025.
In sostanza la disciplina a suo tempo introdotta viene estesa temporalmente a tutti gli appalti aggiudicati prima del 1 luglio 2023 e con termine di presentazione delle offerte fino al 30 giugno 2023, ponendosi senza soluzione di continuità rispetto alla normativa del Decreto legge 50/2022.
Vi è tuttavia una novità sostanziale rispetto a quest’ultimo, costituita dal fatto che non vi è più un termine finale per l’applicazione del meccanismo di adeguamento del corrispettivo, nel senso che lo stesso trova spazio fino alla fine dei lavori relativi agli appalti indicati.
La finalità della nuova disciplina, in linea con quella dei precedenti interventi normativi, è dunque quella di compensare, attraverso un meccanismo di revisione dei corrispettivi dei contratti di appalto in corso di esecuzione, gli aumenti anomali dei costi dei materiali e degli altri fattori della produzione.
Come anche in passato, l’intero meccanismo compensativo si fonda sull’aggiornamento dei prezziari regionali e speciali, che costituiscono il riferimento per disporre dei costi aggiornati di prodotti, attrezzature e lavorazioni. Va ricordato al riguardo che l’articolo 41, comma 13, del Dlgs 36 prevede che i prezziari regionali o quelli speciali vengano aggiornati annualmente.
Ne consegue che l’effettiva tempestività nell’aggiornamento dei prezziari rappresenta l’elemento fondamentale per l’efficacia della disciplina introdotta.
Gli appalti del Gruppo Ferrovie, di Anas e dei committenti dei settori speciali
Sempre in linea con le previsioni dell’articolo 26 del Decreto legge 50/2022 si muove il comma 491 dell’articolo 1 della legge di bilancio, che modifica alcune specifiche previsioni contenute nel comma 12, relative all’applicazione del meccanismo di adeguamento del corrispettivo agli appalti di lavori affidati dalle società del Gruppo Ferrovie, dall’Anas e è più in generale dai committenti che operano nei settori speciali.
La prima innovazione riguarda i contratti affidati a contraente generale dalle società del gruppo Ferrovie dello Stato e dall’Anas, in essere alla data di entrata in vigore del decreto legge 50/2022. Per tali contratti ancora in corso di esecuzione l’incremento del 20 per cento viene esteso alle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore viene fino al 31 dicembre 2026, in luogo del termine del 31 dicembre 2025.
Viene peraltro ribadito che questa previsione non trova applicazione agli interventi ricompresi nel Pnrr, specificando che ciò vale fino alla data di fine lavori. Tuttavia per questi ultimi interventi viene aggiunta una disposizione di non agevole comprensione. Sia pure nell’incertezza interpretativa, si può tentare di operare una ricostruzione plausibile della stessa.
In termini generali è stabilito che agli importi delle lavorazioni eseguite o contabilizzate dal direttore dei lavori dal 1° gennaio 2026 fino alla data di fine lavori, si applica un adeguamento percentuale nel limite massimo del 35 per cento.
Nel contempo, si precisa che resta fermo l’adeguamento monetario laddove previsto dalle clausole contrattuali.
Le altre previsioni sembrano fornire indicazioni per determinare in concreto la percentuale di incremento da applicare, nei seguenti termini:
- deve essere calcolata la variazione percentuale dei prezzari utilizzati dalle società del gruppo Ferrovie dello Stato e dall’Anas, vigenti alla data di stipula del contratto e quelli vigenti alla data di contabilizzazione delle lavorazioni;
- la differenza tra questa variazione e la percentuale corrispondente all’importo riconosciuto a titolo di adeguamento monetario, laddove previsto dalle clausole contrattuali, costituisce l’incremento da riconoscere.
Ammesso che questa ricostruzione sia quella corretta, va osservato che la stessa presuppone che nei contratti siano già presenti clausole che prevedano l’adeguamento dei corrispettivi, in mancanza delle quali viene meno un riferimento ai fini del funzionamento del meccanismo revisionale.
Le coperture finanziarie
I commi 492 e 493 disciplinano le modalità di copertura finanziaria degli adeguamenti dei corrispettivi.
Viene in primo luogo previsto che entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di bilancio, il ministero delle Infrastrutture effettui una puntuale ricognizione degli interventi finanziati con risorse pubbliche per i quali va riconosciuto l’adeguamento dei corrispettivi ai sensi delle disposizioni sopra analizzate. Per ogni intervento devono essere indicati gli elementi identificativi, le risorse finanziarie autorizzate e i cronoprogrammi procedurali e finanziari.
L’ elenco ricognitivo può essere aggiornato annualmente.
Quanto alla copertura finanziaria per far fronte agli adeguamenti dei corrispettivi, le stazioni appaltanti utilizzano:
- le risorse stanziate nel Fondo per le opere indifferibili di cui all’articolo 26, comma 7, del Decreto legge n. 50/22:
- le risorse appositamente accantonate per imprevisti nel quadro economico di ogni intervento nel limite massimo del 70 per cento, fatte salve le somme relative agli impegni contrattuali già assunti;
le eventuali somme a disposizione della medesima stazione appaltante e stanziate annualmente relativamente allo stesso intervento; - le somme derivanti dai ribassi d’asta, se non ne è prevista una diversa destinazione dalle norme vigenti.
È infine stabilito che quando le somme complessivamente disponibili per l’adeguamento dei corrispettivi risultano utilizzate o impegnate in una percentuale pari o superiore all’80 per cento, la stazione appaltante attiva in tempo utile le procedure per il reintegro delle somme.
A tal fine, può procedere alla riduzione delle opere inserite nella programmazione triennale, nonché nell’elenco annuale dei lavori o – nel caso di concessioni – del contratto di programma sottoscritto con il Ministero concedente o infine può ricorrere alle economie derivanti dalle varianti in diminuzione del medesimo intervento.
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”