Con la sentenza n. 4753/2026 il Consiglio di Stato ribadisce che la clausola del disciplinare sulle modalità di formulazione dell’offerta economica vincola concorrenti e stazione appaltante, e che il soccorso istruttorio non sana l’offerta espressa in valore assoluto anziché con il ribasso percentuale prescritto a pena di esclusione.
La clausola che impone a pena di esclusione una precisa modalità di formulazione dell’offerta vincola sul serio anche la stazione appaltante? Il principio del risultato può giustificare una deroga alle regole formali della gara? E un’offerta economica espressa in valore assoluto, invece che con il ribasso percentuale richiesto dal bando, può essere corretta con il soccorso istruttorio?
A questi interrogativi risponde il Consiglio di Stato con la sentenza n. 4753 del 12 giugno 2026, che affronta il tema della vincolatività delle prescrizioni della lex specialis sulle modalità di formulazione dell’offerta economica. La clausola del disciplinare che impone, a pena di esclusione, una determinata forma di espressione dell’offerta integra un vincolo contenutistico cogente, che lega allo stesso modo i concorrenti e la stazione appaltante, e che non cede al richiamo al principio del risultato o al favor partecipationis.
Un’offerta economica in valore assoluto anziché in ribasso percentuale
Il caso oggetto della sentenza riguarda l’esclusione di un operatore economico da una procedura aperta, indetta per l’affidamento di un servizio di monitoraggio del territorio a fini di prevenzione, con riferimento a due dei lotti in gara. La procedura era stata avviata con bando ai sensi del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti).
La centrale di committenza ha disposto l’esclusione perché l’offerta economica non era stata formulata con il ribasso percentuale sull’importo a base d’asta, previsto a pena di esclusione dal disciplinare, ma era stata indicata in valore assoluto, e la cifra espressa non risultava riconducibile a un ribasso conforme alle modalità di calcolo fissate dalla stessa clausola. Il tentativo di rimediare in sede di soccorso istruttorio non ha avuto esito, perché la percentuale poi indicata dall’operatore, troncata alle tre cifre decimali imposte dal disciplinare, restituiva un valore difforme dal prezzo originariamente offerto.
Contro l’esclusione e le aggiudicazioni l’operatore ha proposto ricorso — contestando in subordine anche la clausola sul limite delle tre cifre decimali — poi respinto in primo grado. Per l’appellante, l’indicazione del corrispettivo in euro anziché in percentuale non intaccava la volontà negoziale e integrava un semplice errore materiale, sanabile; il tetto delle tre cifre decimali avrebbe poi riguardato le sole modalità di attribuzione del punteggio, quindi una regola rivolta alla commissione e non al concorrente, tanto più che il ribasso era ricavabile con una semplice operazione matematica.
Che cosa prevede il Codice sulle modalità di presentazione dell’offerta
La lex specialis di gara, formata da bando, disciplinare e lettera di invito, fissa le regole del procedimento di selezione e vincola concorrenti e amministrazione. Quando una sua clausola prescrive, a pena di esclusione, una determinata modalità di formulazione dell’offerta economica, quella prescrizione diventa un vincolo essenziale di forma, distinto dalle condizioni soggettive di partecipazione.
Su queste ultime opera l’ art. 10, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti), che àncora alla tassatività le cause di esclusione legate all’affidabilità e ai requisiti dell’operatore, richiamando i soli articoli 94 (Cause di esclusione automatica) e 95 (Cause di esclusione non automatica) e sancendo la nullità delle clausole che ne introducano di ulteriori.
Sul versante della regolarizzazione, l’ art. 101 (Soccorso istruttorio) del Codice consente di integrare o sanare la documentazione amministrativa e gli elementi della domanda di partecipazione, ma tiene fuori dal proprio raggio l’offerta tecnica e quella economica. I chiarimenti dell’operatore non possono spingersi fino a modificarne il contenuto, e la rettifica del mero errore materiale resta cosa diversa dalla riscrittura di un elemento essenziale.
La lex specialis va letta alla lettera e non ammette correzioni integrative
Alla luce di questo quadro, i giudici d’appello ribadiscono che le clausole della lex specialis vanno interpretate secondo il significato immediatamente ricavabile dalle parole e dalla loro connessione, senza cedere a letture che vi leggano significati impliciti o inespressi; solo davanti a un testo realmente ambiguo l’interprete può ricorrere ad altri criteri.
Nel caso in esame la clausola è chiara. Chiede l’esplicita indicazione del ribasso percentuale a pena di esclusione, e con ciò impone un vincolo cogente sul modo di formulare l’offerta. Leggerla come se equiparasse la cifra in euro al ribasso percentuale significherebbe svuotare di senso l’adempimento che il disciplinare ha voluto assistere con la sanzione espulsiva.
Da qui la conseguenza di sistema. L’offerta che non rispetta la forma prescritta resta priva di effetti ai fini della partecipazione, allo stesso modo dell’accettazione resa in forma diversa da quella richiesta dal proponente, che il codice civile considera inefficace (art. 1326, terzo comma, c.c.). E poiché la difformità è colpita direttamente dall’esclusione, non può essere qualificata come errore riconoscibile ed emendabile, con l’effetto di sottrarla al soccorso istruttorio.
Palazzo Spada precisa inoltre che la tassatività delle cause di esclusione non viene in gioco. L’art. 10, comma 2, del Codice presidia le condizioni soggettive degli artt. 94 e 95 e vieta alla stazione appaltante di aggiungerne di nuove, ma non tocca la disciplina sulle modalità di presentazione dell’offerta, rispetto alla quale l’amministrazione può porre prescrizioni formali anche a pena di esclusione. La clausola, del resto, non era stata censurata nella parte che imponeva quel vincolo, e in assenza di impugnazione specifica non poteva essere disapplicata.
Perché il ribasso percentuale non è sostituibile con il prezzo in valore assoluto
Dal punto di vista tecnico-operativo, la distanza tra le due forme di espressione del prezzo non è un formalismo. Il ribasso percentuale unico è il dato su cui la commissione costruisce il confronto competitivo e attribuisce il punteggio; il prezzo in valore assoluto, per quanto intellegibile, non coincide con quel dato e non sempre è riconducibile ad esso in modo univoco. Non a caso, il tentativo di ricostruire il ribasso in sede di soccorso restituiva un valore difforme dal prezzo di partenza. Va aggiunto che il provvedimento espulsivo poggiava su due motivazioni autonome e i giudici si sono fermati sulla prima, di per sé sufficiente a reggerlo secondo la regola propria dell’atto plurimotivato.
Sul piano sistematico la pronuncia si inscrive nel filone che legge il principio del risultato in continuità con quello di legalità, anche se non lo sviluppa in questi termini. Il risultato che l’art. 1 del Codice pone come criterio «per l’esercizio del potere discrezionale» qui non entra in gioco, perché davanti a un auto-vincolo chiaro e non impugnato l’amministrazione non sceglie ma applica; e la stessa norma lo lega al rispetto della legalità e alla piena verificabilità della gara, valori che un’offerta dal contenuto economico non ricostruibile con certezza finirebbe per incrinare. Nella stessa direzione spinge la fiducia dell’art. 2, che non è un salvacondotto per disapplicare le regole ma protegge il funzionario fedele a un orientamento prevalente, come quello qui seguito.
Che cosa cambia per operatori economici e stazioni appaltanti
In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, assorbito quello incidentale, e ha così tenuto ferma l’esclusione.
Ciò significa che la forma dell’offerta, quando la lex specialis la eleva a condizione a pena di esclusione, non è un dettaglio recuperabile a valle. L’operatore che sbaglia il modo di esprimere il prezzo non trova riparo nel soccorso istruttorio, perché ciò che tocca l’offerta economica sfugge alla sanatoria, e nemmeno nel richiamo ai principi generali, che orientano l’applicazione delle regole ma non ne autorizzano la deroga. In una prospettiva di sistema, del resto, la buona fede e la tutela dell’affidamento dell’art. 5 non soccorrono chi cade su una prescrizione chiara, perché l’affidamento non è incolpevole quando l’errore era evitabile con la diligenza professionale esigibile da un concorrente. Di qui l’onere di lettura puntuale della lex specialis prima di formulare l’offerta.
D’altro canto, la stessa buona fede è reciproca e responsabilizza l’amministrazione, legata alle proprie prescrizioni e tenuta a redigerle con la chiarezza che ne rende poi legittima l’applicazione. La decisione si allinea così a un indirizzo ormai stabile, che affida la certezza della competizione alla parola scritta del disciplinare, vera mappa della gara che chi partecipa è tenuto a seguire senza ridisegnarne i confini.
FONTI “LavoriPubblici.it”