Consiglio di Stato: con il nuovo codice non si è modificato il vecchio assetto, si è solo introdotta la possibilità di prevedere diversamente con il bando
Il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 5 dicembre 2025, n. 9599 ha chiarito che, negli appalti di servizi e forniture, la regola generale suppletiva in tema di requisiti di qualificazione dei raggruppamenti temporanei resta quella tradizionale del cumulo complessivo, secondo cui il requisito è posseduto dal soggetto collettivo considerato nel suo insieme e non dai singoli componenti. Tale impostazione, già consolidata nella vigenza del precedente codice, non risulta modificata dall’articolo 68, comma 11, del decreto legislativo n. 36 del 2023, disposizione da intendersi non come introduzione del principio di corrispondenza necessaria tra quota di esecuzione e quota di qualificazione per i servizi, bensì come norma applicabile in via suppletiva, e comunque derogabile dalla legge di gara. Solo la lex specialis, alla luce della peculiarità dell’oggetto dell’appalto, può richiedere il possesso del requisito pro quota da parte dei singoli operatori raggruppati; in mancanza, il criterio rimane quello del possesso unitario del raggruppamento.
Il caso
La controversia riguarda una procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento di servizi complessi di monitoraggio, conduzione e supporto specialistico relativi a servizi informatici. All’esito della gara, la stazione appaltante disponeva l’aggiudicazione in favore di un costituendo raggruppamento temporaneo. L’operatore classificatasi al secondo posto proponeva ricorso dinanzi al giudice di primo grado, deducendo una serie di profili di illegittimità della proposta tecnica dell’aggiudicatario e della composizione dei gruppi di lavoro, nonché la carenza dei requisiti professionali richiesti in capo alla figura dell’incaricato responsabile delle attività contrattuali.
La parte controinteressata proponeva ricorso incidentale, contestando la mancata esclusione del raggruppamento ricorrente, sostenendo che una delle imprese designate all’esecuzione di talune parti significative del servizio non avesse dimostrato il requisito tecnico in misura proporzionale alla quota dichiarata, con asserita violazione dell’articolo 68, comma 11, del codice dei contratti pubblici.
Il Tribunale accoglieva sia il ricorso principale sia quello incidentale, ritenendo, da un lato, carente il requisito esperienziale richiesto alla figura apicale indicata dall’aggiudicatario e, dall’altro, che il raggruppamento ricorrente non avesse dimostrato il possesso del requisito tecnico da parte dell’esecutrice in misura corrispondente alla quota del servizio che la singola impresa si era impegnata a svolgere. Tale seconda statuizione interpretava l’articolo 68, comma 11, nel senso di estendere ai servizi il principio di necessaria corrispondenza, nei raggruppamenti temporanei, tra qualificazione e quota di esecuzione, prevedendo un’eterointegrazione della lex specialis nella parte in cui non richiedeva tale dimostrazione pro quota.
Avverso tale sentenza venivano proposti molteplici appelli, tra cui, per quanto qui d’interesse, quello volto a censurare l’estensione del principio di corrispondenza tra qualificazione e quota di esecuzione agli appalti di servizi, nonché l’affermazione del carattere inderogabile dell’articolo 68, comma 11.
La decisione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato, pur confermando la parte della sentenza di primo grado relativa ai requisiti della figura professionale indicata dall’aggiudicatario, capovolge la pronuncia nella parte in cui ha affermato la necessaria corrispondenza tra qualificazione e quota di esecuzione negli appalti di servizi con, laddove necessaria, integrazione della lex specialis in applicazione dell’articolo 68, comma 11.
Il ragionamento del Collegio si sviluppa attraverso una ricostruzione sistematica del dato normativo, della disciplina europea e della continuità concettuale rispetto al quadro previgente.
Anzitutto, il Consiglio chiarisce che il richiamo all’allegato II.12, previsto dal comma 11 dell’articolo 68, non consente di estendere automaticamente ai servizi la regola, applicabile agli appalti di lavori, della rigida corrispondenza tra requisiti posseduti dai singoli componenti del raggruppamento temporaneo e quota di esecuzione. L’allegato, infatti, disciplina in modo specifico la qualificazione per i lavori e non introduce un criterio analogo per i servizi e per le forniture. Ne consegue che l’articolo 68, comma 11, nonostante l’ambiguo riferimento alla “prestazione”, che potrebbe comprendere anche servizi e forniture, non può essere interpretato quale norma impositiva di un obbligo generalizzato di qualificazione pro quota nei servizi, interpretazione che si presenterebbe come innovativa rispetto al tradizionale regime di cumulo dei requisiti per gli appalti diversi dai lavori.
Il Collegio osserva, inoltre, che la nuova formulazione dell’articolo 68 si inserisce in un contesto di rafforzamento della responsabilità solidale del raggruppamento, prevista dal comma 9, elemento che conferma la logica unitaria del soggetto collettivo nei servizi e nelle forniture. Proprio la natura tipicamente unitaria della prestazione di servizi, salvo casi particolari, rende coerente la permanenza del principio secondo cui il requisito tecnico deve essere posseduto dal raggruppamento nel suo complesso.
In secondo luogo, la decisione valorizza il principio di conformità alla disciplina unionale. Si richiama, in particolare, la giurisprudenza della Corte di giustizia secondo cui gli Stati membri non possono introdurre regole che ostacolino indebitamente la partecipazione alle gare dei raggruppamenti, e l’articolo 63 della direttiva 2014/24, che consente all’operatore economico di fare affidamento sulle capacità degli altri soggetti, ribadendo che la fissazione di requisiti pro quota nei servizi può avvenire soltanto attraverso una specifica scelta della stazione appaltante, motivata e proporzionata.
Tale approccio risulta coerente, peraltro, con la legge delega, che non attribuiva alcun mandato innovativo al legislatore delegato riguardo ai criteri di qualificazione dei raggruppamenti.
Il Consiglio di Stato afferma pertanto il principio secondo cui, negli appalti di servizi e forniture, il requisito tecnico richiesto deve essere posseduto dal raggruppamento nel suo complesso, salva diversa previsione della legge di gara. Quest’ultima, se adeguatamente motivata dalla peculiarità della prestazione, può imporre requisiti pro quota ai singoli operatori, esercitando la facoltà riconosciuta dall’articolo 68, comma 4, lettera b. In tal senso, il comma 11 assume carattere derogabile, contrariamente a quanto ritenuto dalla sentenza di primo grado.
Poiché la lex specialis della gara oggetto di giudizio prevedeva espressamente che il requisito dell’elenco dei servizi analoghi fosse posseduto dal raggruppamento nel suo insieme, senza alcun riferimento alla necessità della qualificazione pro quota, il Consiglio esclude qualsiasi forma di eterointegrazione, riconoscendo la legittimità della scelta della stazione appaltante.
Considerazioni conclusive
La sentenza fissa un punto fermo nella ricostruzione del sistema dei requisiti di qualificazione nei raggruppamenti operanti negli appalti di servizi e forniture, alla luce della nuova disciplina codicistica. L’impostazione accolta dal Consiglio di Stato valorizza, da un lato, la continuità dell’ordinamento interno rispetto al quadro previgente e, dall’altro, l’esigenza di assicurare una interpretazione conforme ai principi europei di proporzionalità, favor partecipationis e apertura alla concorrenza.
La decisione contribuisce a dissipare dubbi interpretativi sorti in seguito all’introduzione dell’articolo 68, comma 11, la cui formulazione aveva indotto alcuni interpreti a ritenere realizzata una generalizzata estensione ai servizi del principio di corrispondenza tra quota di esecuzione e quota di qualificazione. Il Collegio chiarisce invece che tale estensione non può ritenersi implicita, né ricavabile da un generico riferimento alla “prestazione”, occorrendo invece una scelta espressa della legge di gara, sostenuta da esigenze oggettive e rispettosa del principio di proporzionalità.
Ne deriva un equilibrio coerente con la ratio della disciplina: mantenere la regola generale del cumulo dei requisiti per i servizi e le forniture, evitando che una frammentazione forzata dei requisiti ostacoli la partecipazione di raggruppamenti composti anche da piccole e medie imprese, e consentire nel contempo alle amministrazioni, quando necessario, di richiedere requisiti specifici in capo a singoli esecutori, purché ciò avvenga mediante prescrizioni puntuali della lex specialis.
FONTI Filippo Bongiovanni “Enti Locali & Edilizia”