Palazzo Spada chiarisce quando le prestazioni a costo zero possono essere ammesse e quali verifiche rigorose devono svolgere le stazioni appaltanti
Un operatore economico può davvero presentare in gara un’offerta migliorativa indicando un costo pari a zero? Quali margini di discrezionalità hanno le stazioni appaltanti nel valutare tali proposte? E quali oneri di prova ricadono sull’offerente in sede di verifica dell’anomalia?
Domande di particolare rilievo nell’ambito dei contratti pubblici, perché si collocano in uno dei punti più delicati della gestione delle procedure di affidamento: il bilanciamento tra innovazione dell’offerta e affidabilità della sua concreta esecuzione.
Offerte a costo zero e verifica di anomalia: interviene il Consiglio di Stato
È questo il tema al centro della sentenza del Consiglio di Stato del 16 settembre 2025, n. 7333, con la quale Palazzo Spada ha chiarito quando l’azzeramento dei costi nelle offerte può considerarsi legittimo.
La controversia trae origine da un appalto in cui l’aggiudicatario aveva proposto alcune prestazioni accessorie a costo zero, sostenendo che esse sarebbero state assorbite da economie organizzative interne. La stazione appaltante aveva accolto le relative giustificazioni senza approfondire la documentazione, limitandosi a un controllo di tipo formale.
L’operatore economico risultato secondo classificato ha quindi impugnato l’aggiudicazione dinanzi al TAR, lamentando l’insufficienza delle giustificazioni e l’inadeguatezza della verifica svolta dall’amministrazione. Il TAR ha accolto il ricorso, annullando l’aggiudicazione.
La vicenda è poi approdata al Consiglio di Stato con l’appello dell’aggiudicatario originario.
Il quadro normativo
Il tema si inserisce nell’ambito del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023), che all’art. 110 disciplina la verifica di congruità delle offerte sospette di anomalia.
La norma richiede che la stazione appaltante, qualora emergano profili di insostenibilità, chieda chiarimenti all’operatore economico, il quale deve dimostrare la serietà e affidabilità della propria proposta.
La giurisprudenza ha chiarito che la verifica non può ridursi a un passaggio formale: l’amministrazione deve accertare in concreto la sostenibilità dell’offerta. Da qui derivano due principi fondamentali:
- il rafforzamento dell’onere probatorio in capo all’operatore economico, che deve giustificare puntualmente le proprie scelte;
- il ruolo attivo della stazione appaltante, chiamata a esercitare un controllo effettivo e non meramente passivo.
Verifica anomalia dell’offerta: gli oneri della Stazione Appaltante
Sul punto, il Consiglio ha ribadito che l’azzeramento dei costi non è di per sé vietato, ma richiede una verifica particolarmente rigorosa. L’offerente deve fornire una dimostrazione dettagliata e documentata della sostenibilità dell’offerta, spiegando attraverso quali elementi il costo viene effettivamente assorbito.
La Corte individua tre direttrici interpretative che rafforzano il quadro operativo:
- economia aziendale e organizzativa: il costo zero è giustificabile se derivante da efficienze organizzative interne o da economie di scala già consolidate;
- condizioni di mercato: l’assenza di costo può trovare ragione in particolari condizioni favorevoli di approvvigionamento o nell’accesso a risorse proprie;
- controllo sostanziale della PA: la stazione appaltante deve motivare in modo logico e verificabile l’accettazione delle giustificazioni, evitando approvazioni acritiche o prive di fondamento documentale.
L’accoglimento di giustificazioni meramente dichiarative o incongrue vizia inevitabilmente l’esito positivo della verifica di anomalia. Non è dunque l’offerta a costo zero a costituire un problema, quanto piuttosto la superficialità nella sua valutazione.
Conclusioni operative
Il Consiglio di Stato ha quindi respinto l’appello dell’aggiudicatario originario, confermando la sentenza di primo grado che aveva annullato l’aggiudicazione per vizio nella verifica di anomalia.
Per gli operatori economici:
- le prestazioni a costo zero sono possibili, ma richiedono giustificazioni dettagliate e documentate;
- non basta una dichiarazione generica: occorrono dati oggettivi su economie, approvvigionamenti o organizzazione aziendale.
Per le stazioni appaltanti:
- la verifica di anomalia deve essere approfondita e motivata, soprattutto in presenza di voci azzerate;
- l’accoglimento acritico di giustificazioni insufficienti espone la gara a rischi di annullamento in sede contenziosa.
FONTI “LavoriPubblici.it”