È la conclusione raggiunta dal Tar Lombardia se i dati sono comunque rinvenibili da altra documentazione allegata alla proposta
Non può essere escluso dalla gara il concorrente che abbia omesso la presentazione di un allegato all’offerta previsto dal disciplinare qualora i dati nello stesso indicati siano comunque ricavabili dai contenuti dell’offerta tecnica. Ciò in aderenza a un criterio interpretativo di natura sostanzialistica che risponde al principio del risultato, e che vuole privilegiare i contenuti sostanziali dell’offerta rispetto alle imperfezioni relative ad aspetti meramente formali. In coerenza con tale impostazione, è pienamente legittimo l’utilizzo del soccorso istruttorio volto a richiedere in tale sede la presentazione degli elementi che dovevano essere contenuti nell’allegato mancante, trattandosi di un chiarimento volto a meglio definire i contenuti dell’offerta tecnica e non certo di una modifica della stessa.
Sono queste le più importanti affermazioni contenute nella sentenza del Tar Lombardia, Sez. I, 14 luglio 2025, n. 2642, che offre una rappresentazione emblematica degli effetti conseguenti a un’applicazione puntuale del principio del risultato.
Il fatto
Un ente locale aveva svolto una procedura di gara telematica per l’affidamento del servizio di ristorazione scolastica, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Alla gara partecipavano solo due concorrenti. In sede di istruttoria la stazione appaltante, esaminate le offerte tecniche, richiedeva a entrambi l’invio della relazione tecnica e dei relativi allegati. Uno dei concorrenti provvedeva tempestivamente mentre l’altro vi provvedeva solo in parte, cosicchè la stazione appaltante procedeva a formulare un’ulteriore richiesta diretta in particolare a specificare la stima delle quantità di derrate che il concorrente intendeva mettere a disposizione. A seguito della formazione della graduatoria la stazione appaltante disponeva l’aggiudicazione a favore di quest’ultimo.
L’altro concorrente impugnava quindi il provvedimento di aggiudicazione davanti al giudice amministrativo.
Il ricorrente sosteneva nel ricorso che l’offerta risultata aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa o, in subordine, alla stessa doveva essere assegnato un punteggio inferiore in relazione all’elemento di valutazione costituito dalla quantificazione delle derrate alimentari.
Nello specifico, in relazione alla censura relativa alla mancata esclusione il ricorrente sosteneva che la stessa dovesse essere disposta a causa della mancata produzione in sede di offerta tecnica della specifica tabella recante l’indicazione della quantità di derrate necessarie. Tale omissione avrebbe appunto dovuto comportare l’esclusione del concorrente, in quanto posta in essere in violazione di una prescrizione del disciplinare di gara volta a tutelare la par condicio tra in concorrenti, nonchè l’intellegibilità, chiarezza e determinatezza dell’offerta.
Il secondo motivo di censura riguardava l’illegittimo utilizzo del soccorso istruttorio da parte della stazione appaltante. Quest’ultima avrebbe infatti consentito al concorrente poi divenuto aggiudicatario di produrre l’indicata tabella in un momento successivo alla presentazione dell’offerta tecnica, dando luogo a una vera e propria integrazione postuma della stessa, in violazione dei criteri di ammissibilità del soccorso istruttorio.
Infine, in via subordinata, il ricorrente richiedeva l’attribuzione all’offerta tecnica di un punteggio inferiore rispetto a quello attribuito, in quanto non erano agevolmente individuabile la quantificazione delle derrate alimentari. Il Tar Lombardia ha respinto il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure mosse.
La mancata allegazione della tabella e il principio del risultato
Secondo il giudice amministrativo non è accoglibile la censura relativa alla mancata esclusione, non rinvenendosi nella documentazione di gara alcuna clausola escludente in relazione all’ipotesi prospettata dal ricorrente. A sostegno di questa conclusione il Tar Lombardia ripercorre le pertinenti previsioni del disciplinare di gara.
La prima previsione stabiliva, a pena di esclusione, che l’offerta tecnica dovesse essere composta esclusivamente da due documenti: la relazione tecnica del servizio e (eventualmente) il contratto di avvalimento. L’allegato al disciplinare di gara indicava poi i contenuti redazionali della relazione tecnica, specificando che la stessa dovesse consistere in una dettagliata relazione contenente tutte informazioni utili per la valutazione dell’offerta. Nel medesimo allegato venivano ulteriormente specificati gli elementi essenziali che dovevano essere contenuti nell’offerta affinchè la stessa potesse essere ammessa alla gara.
Infine sempre dell’allegato emergeva l’elemento della tabella, il cui contenuto costituiva un parametro di valutazione dell’offerta. Veniva infatti precisato che le quantità di ciascuna derrata alimentare dovevano essere riportate in un’apposita tabella da inserire obbligatoriamente nella relazione tecnica, e che per facilitare i concorrenti e garantire la par condicio, gli stessi avrebbero dovuto obbligatoriamente utilizzare il modello di tabella allegato al disciplinare.
Secondo il giudice amministrativo l’insieme delle previsioni indicate contenute nella documentazione di gara evidenziano in maniera inequivoca che in alcun punto della stessa era prevista una clausola di esclusione per l’omessa allegazione della tabella. Ciò anche tenuto conto della necessità di interpretare le clausole della documentazione di gara secondo un canone letterale e sistematico, che impone di evitare che a tali clausole sia attribuita una portata integrativa volta a individuare significati impliciti o inespressi. Fermo restando l’esigenza di privilegiare, a fronte di eventuali clausole ambigue, l’interpretazione che favorisca la più ampia partecipazione alla gara.
Nello specifico, il Tar Lombardia evidenzia che la sanzione espulsiva non può certamente essere desunta dall’utilizzo di espressioni quali “obbligatoriamente” e “dovere” riferite all’utilizzo della tabella, considerato che le cause di esclusione sono di stretta interpretazione e devono conseguentemente essere formulate in maniera chiara e inequivoca. In conclusione, la mancata allegazione della tabella contenente i dati relativi alla quantificazione delle derrate alimentari non può di per sè essere considerata causa di esclusione dalla gara.
Formulata questa prima conclusione, il Tar Lombardia passa a esaminare la seconda censura proposta dal ricorrente, secondo cui la mancata allegazione della tabella avrebbe dovuto comportare l’azzeramento del punteggio relativo al pertinente criterio di valutazione dell’offerta tecnica.
Anche questa censura viene respinta dal giudice amministrativo. A supporto di questa decisione lo stesso evidenzia come l’utilizzo della tabella da allegare costituiva esclusivamente una modalità di facilitazione per i concorrenti in relazione alla corretta indicazione delle quantità di derrate alimentari. Tuttavia l’elemento oggetto di valutazione era costituito proprio da tali quantitativi, ancorchè non riportati in tabella.
Di conseguenza, sulla base di una lettura sostanzialistica delle prescrizioni di gara, deve considerarsi ammissibile e suscettibile di essere valutata nel merito l’offerta tecnica che riporti comunque i dati quantitativi delle derrate alimentari richiesti quale parametro di valutazione, anche se non materialmente contenuti nella tabella allegata.
Questa lettura appare pienamente coerente con il principio del risultato di cui all’articolo 1 del D.lgs. 36/2023. Tale principio deve orientare le stazioni appaltanti – e il giudice amministrativo nelle conseguenti eventuali valutazioni – nel perseguimento dell’interesse pubblico sostanziale, che deve essere privilegiato rispetto all’osservanza di eccessivi formalismi.
Il soccorso istruttorio
In questo quadro di riferimento va valutata – e parimenti respinta – anche l’ulteriore censura mossa dal ricorrente in merito a un presunto illegittimo utilizzo del soccorso istruttorio. Occorre infatti considerare che il concorrente aggiudicatario ha presentato un’offerta tecnica contenente al suo interno i dati quantitativi relativi alle derrate alimentari. Di conseguenza, le richieste avanzate dalla stazione appaltante in merito ai suddetti dati rappresentano delle mere richieste di chiarimento, che non danno certamente luogo a una (illegittima) modifica o integrazione dell’offerta.
Ricorda in proposito il Tar Lombardia il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui le delucidazioni sull’offerta tecnica richiesti in sede di soccorso istruttorio non costituiscono una modifica dell’offerta presentata in sede di gara, purché siano limitate a specificare l’effettiva portata di elementi già presenti originariamente nell’offerta stessa. Ciò in piena coerenza con la previsione contenuta all’articolo 101, comma 3 del Dlgs 36 che consente alle stazioni appaltanti di sollecitare chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica, al fine di dirimere alcune ambiguità riscontrate nella stessa e definire quindi con certezza l’impegno negoziale assunto dall’offerente.
La lettura sostanziale delle regole di gara. La pronuncia del Tar Lombardia accoglie con nettezza una lettura sostanzialistica delle regole delle gare a evidenza pubblica.
In questa direzione riceva la sua massima espressione il principio del risultato, definito come “stella polare” del sistema dei contratti pubblici, come tale idoneo a orientare comportamenti e decisioni delle stazioni appaltanti e le valutazioni dei giudici in sede di eventuali contenziosi.
Ed è proprio l’applicazione puntuale di questo principio che trova emblematica espressione nel caso di specie. La conclusione accolta dal giudice amministrativo è infatti che se i dati richiesti quali contenuti sostanziali dell’offerta sono comunque ricavabili dalla stessa, non può assumere rilievo – né ai fini dell’esclusione ma neanche ai più limitati fini dell’attribuzione del punteggio – la circostanza che gli stessi siamo stati resi disponibili in una forma diversa da quella indicata dalla documentazione di gara.
È evidente come il dato sostanziale – presenza degli elementi dell’offerta richiesti dalla stazione appaltante – prevalga su quello formale.
Si tratta di un cambiamento di prospettiva assolutamente significativo. Non è difficile ipotizzare che fino a qualche tempo fa una irregolarità del tipo evidenziato nel caso di specie avrebbe comportato l‘esclusione dell’offerta. Così come è difficile non condividere questa diversa prospettiva, che mette al centro dell’azione amministrativa il più efficace perseguimento del risultato sostanziale piuttosto che il rispetto rigido e talvolta ossessivo delle regole formali.
È evidente che in questo senso la consacrazione del principio del risultato da parte dell’articolo 1 del Dlgs. 36 rappresenti un profondo cambiamento di approccio. Occorre solamente che – come talvolta sta avvenendo anche a livello giurisprudenziale – non si abbandonino totalmente quei presidi formali posti a tutela dei principi di concorrenzialità e par condicio, ma che piuttosto il principio del risultato sia utilizzato per interpretare correttamente e appunto in senso sostanziale le regole che devono governare il corretto svolgimento delle gare.
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”