Il Consiglio di Stato torna sul rapporto tra revisione prezzi e proroghe contrattuali, chiarendo perché l’aumento dei costi non basta e quando la prosecuzione del servizio oltre la scadenza può impedire il riconoscimento dell’adeguamento del corrispettivo previsto dall’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006.
Quando un contratto continua a produrre effetti oltre la sua naturale scadenza attraverso una serie di proroghe, il riconoscimento della revisione prezzi può apparire una conseguenza quasi inevitabile dell’aumento dei costi sostenuti dall’appaltatore nel corso del tempo. La questione cambia però quando quelle proroghe vengono successivamente considerate illegittime.
In questi casi, infatti, il problema non riguarda soltanto l’esistenza di maggiori costi da sostenere durante l’esecuzione del contratto, ma anche la possibilità di riconoscere la revisione del corrispettivo in un periodo in cui la prosecuzione del rapporto è avvenuta sulla base di atti ritenuti non conformi alla normativa di riferimento.
Su questo aspetto si è soffermato il Consiglio di Stato, con la sentenza del 4 giugno 2026, n. 4463, chiamato a valutare se l’aumento del costo del lavoro, l’incremento dei prezzi e le altre maggiori spese sostenute da un OE possano giustificare il riconoscimento della revisione prezzi anche per periodi coperti da proroghe giudicate illegittime.
Revisione prezzi: il Consiglio di Stato chiarisce gli effetti delle proroghe illegittime
Nel caso in esame, un’impresa aveva chiesto il riconoscimento della revisione dei prezzi prevista dall’art. 115 del d.Lgs. n. 163/2006 in relazione a un contratto di servizi che, dopo la scadenza originariamente prevista, aveva continuato a produrre effetti per effetto di una serie di proroghe disposte dall’amministrazione.
Secondo l’OE, il prolungamento dell’esecuzione contrattuale, accompagnato dall’aumento del costo del lavoro, dall’incremento generale dei prezzi e dalle maggiori spese sostenute durante il periodo emergenziale, aveva determinato un aggravio economico tale da rendere necessario l’adeguamento del corrispettivo.
La domanda era stata però respinta dal TAR, che aveva operato una distinzione tra il periodo coperto da una proroga ritenuta legittima e quello successivo, caratterizzato da proroghe considerate invece illegittime.
Per il primo periodo il giudice aveva rilevato che l’amministrazione aveva già riconosciuto un compenso revisionale attraverso uno specifico provvedimento, mentre per le proroghe successive aveva escluso la possibilità di riconoscere ulteriori adeguamenti economici.
Secondo il TAR, infatti, una proroga non conforme alla disciplina di settore non può produrre gli stessi effetti di una regolare prosecuzione del contratto e non è quindi idonea a fondare il diritto alla revisione dei prezzi.
Il giudice di primo grado aveva inoltre osservato che l’operatore economico non aveva fornito elementi sufficienti a dimostrare che gli aumenti dei costi sostenuti avessero effettivamente alterato l’equilibrio economico del rapporto contrattuale, limitandosi a richiamare genericamente l’incremento del costo del lavoro e delle altre voci di spesa.
L’operatore economico ha quindi impugnato la sentenza sostenendo che l’aumento dei costi sostenuti durante l’esecuzione del servizio fosse stato adeguatamente dimostrato e che la natura illegittima delle proroghe non potesse, di per sé, precludere il riconoscimento della revisione per attività comunque svolte nell’interesse dell’amministrazione e per garantire la continuità del servizio.
Secondo l’appellante, gli elementi prodotti in giudizio dimostravano in modo sufficiente l’aumento dei costi sostenuti durante l’esecuzione del servizio, con particolare riferimento all’incremento del costo del lavoro derivante dal rinnovo del contratto collettivo, all’aumento generale dei prezzi e alle spese affrontate durante l’emergenza sanitaria.
L’impresa contestava inoltre la conclusione secondo cui le proroghe illegittime impedirebbero il riconoscimento della revisione prezzi. A suo avviso, la prosecuzione del servizio era stata imposta dalla necessità di garantire un’attività essenziale e non avrebbe potuto essere interrotta senza conseguenze rilevanti. Proprio per questo motivo, l’attività effettivamente svolta avrebbe dovuto dare diritto all’adeguamento del corrispettivo indipendentemente dalla qualificazione giuridica delle proroghe disposte dall’amministrazione.
Tra “vecchio” e nuovo Codice Appalti: il quadro normativo
La controversia si colloca nell’ambito della disciplina previgente in materia di revisione prezzi. Al momento dei fatti trovava infatti applicazione l’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006, che imponeva l’inserimento di clausole di revisione periodica del prezzo nei contratti di servizi e forniture a esecuzione continuativa o periodica.
La disposizione era finalizzata a preservare nel tempo l’equilibrio economico del contratto, evitando che le variazioni dei costi sostenuti dall’appaltatore alterassero il rapporto tra prestazioni e corrispettivo originariamente pattuito.
Diversamente da quanto accade oggi con l’ art. 60 del D.Lgs. n. 36/2023, il sistema allora vigente non prevedeva meccanismi automatici di adeguamento né formule di calcolo predeterminate.
La vicenda si intreccia inoltre con il tema delle proroghe contrattuali: proprio la qualificazione delle proroghe disposte dall’amministrazione rappresenta infatti uno degli aspetti centrali della controversia, poiché il diritto alla revisione prezzi presuppone l’esistenza di un rapporto contrattuale validamente in corso.
Proroghe illegittime e diritto all’adeguamento del corrispettivo
Nel valutare la questione, i giudici hanno innanzitutto richiamato l’orientamento secondo cui la revisione prezzi presuppone la permanenza di un rapporto contrattuale valido e regolare tra le parti.
Quando la prosecuzione del servizio avviene attraverso proroghe non consentite dall’ordinamento, la situazione non può essere ricondotta alla fisiologica esecuzione del contratto originario.
Secondo il Collegio, una proroga illegittima è assimilabile a un nuovo affidamento e, proprio per questo motivo, non può costituire il presupposto per il riconoscimento della revisione prezzi. Diversamente, si finirebbe per attribuire effetti favorevoli a una situazione che si colloca al di fuori del quadro normativo che disciplina la durata del rapporto contrattuale.
Non solo: se l’operatore economico conserva la possibilità di contestare nelle sedi competenti gli atti ritenuti illegittimi, ciò non implica un automatico diritto all’adeguamento del corrispettivo.
Un ulteriore profilo affrontato dal Consiglio di Stato riguarda il rapporto tra incremento dei costi e diritto alla revisione. Sul punto il Collegio ha ricordato che la disciplina applicabile al caso concreto non configurava la revisione prezzi come un meccanismo automatico di adeguamento del corrispettivo.
L’aumento del costo del lavoro, l’andamento degli indici ISTAT o l’incremento di altre voci di spesa rappresentano certamente elementi rilevanti, ma richiedono una verifica dell’effettiva incidenza sull’equilibrio economico del contratto.
Secondo i giudici, nel caso esaminato l’operatore economico non aveva fornito elementi sufficienti a dimostrare tale alterazione, limitandosi a richiamare gli aumenti dei costi senza dimostrare in che misura questi avessero inciso sul sinallagma contrattuale.
Gli effetti della mancata impugnazione dell’atto revisionale
In riferimento al periodo di proroga ritenuta legittima, per tale fase del rapporto l’amministrazione aveva già riconosciuto un compenso revisionale attraverso uno specifico provvedimento che non era stato impugnato dall’operatore economico.
Secondo il Consiglio di Stato, la mancata impugnazione di quell’atto impediva di rimettere in discussione in giudizio l’entità della revisione già riconosciuta, con la conseguenza che anche sotto questo profilo le censure formulate in appello non potevano essere accolte.
Revisione prezzi e proroghe illegittime: il principio affermato dal Consiglio di Stato
L’appello è stato quindi respinto e la decisione del TAR è stata integralmente confermata. La revisione prezzi presuppone l’esistenza di un rapporto contrattuale legittimamente in essere e che tale presupposto non può ritenersi soddisfatto nei periodi coperti da proroghe illegittime assimilabili a un nuovo affidamento.
Il principio assume particolare rilievo nei contratti di durata, nei quali la prosecuzione delle prestazioni oltre la scadenza originaria rappresenta una situazione tutt’altro che rara. In questi casi, infatti, il tema dell’equilibrio economico del contratto finisce inevitabilmente per confrontarsi con quello della legittimità degli strumenti utilizzati dall’amministrazione per garantire la continuità del servizio.
La decisione si colloca peraltro nel quadro normativo del previgente Codice dei contratti pubblici. Il sistema disciplinato dall’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006, sul quale si fonda il ragionamento del Consiglio di Stato, presentava caratteristiche differenti rispetto a quello introdotto dall’art. 60 del D.Lgs. n. 36/2023, oggi basato su clausole revisionali obbligatorie e parametri oggettivi di attivazione.
La revisione prezzi spetta sempre quando aumentano i costi dell’appalto?
No. Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, relativo all’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006, l’aumento dei costi rappresenta un elemento rilevante ma non sufficiente di per sé a ottenere l’adeguamento del corrispettivo. Occorre verificare l’effettiva incidenza delle variazioni economiche sull’equilibrio del contratto.
La revisione prezzi può essere riconosciuta durante una proroga del contratto?
Sì, purché la proroga sia legittima e il rapporto contrattuale prosegua nel rispetto delle condizioni previste dall’ordinamento. La sentenza distingue infatti tra proroghe legittime e proroghe considerate illegittime.
Cosa accade se la proroga viene ritenuta illegittima?
Secondo il Consiglio di Stato, una proroga illegittima può essere assimilata a un nuovo affidamento e non costituisce il presupposto per il riconoscimento della revisione prezzi.
La continuità del servizio è sufficiente a giustificare la revisione prezzi?
No. La necessità di garantire la continuità del servizio non comporta automaticamente il diritto all’adeguamento del corrispettivo, soprattutto quando la prosecuzione del rapporto avviene attraverso proroghe ritenute non conformi alla disciplina applicabile.
La sentenza è applicabile anche al nuovo Codice dei contratti pubblici?
La decisione riguarda la disciplina dell’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006. Il nuovo sistema previsto dall’art. 60 del D.Lgs. n. 36/2023 presenta caratteristiche differenti, ma la sentenza conserva interesse per i principi espressi sul rapporto tra revisione prezzi, equilibrio contrattuale e proroghe del contratto.
FONTI “LavoriPubblici.it”