La Delibera ANAC n. 287/2026 accerta sedici affidamenti consecutivi allo stesso operatore per un valore ben oltre soglia, chiarendo i limiti del frazionamento sotto soglia, le deroghe al principio di rotazione e gli effetti del contenzioso sulla stipula del contratto
La reiterazione degli affidamenti diretti al medesimo operatore non può trasformarsi nella modalità ordinaria di gestione di un servizio continuativo e programmabile, soprattutto quando la durata e l’importo delle singole prestazioni vengono calibrati in modo da restare entro le soglie previste dal Codice dei contratti pubblici.
È quanto emerge dalla Delibera ANAC 14 luglio 2026, n. 287, adottata al termine di un procedimento di vigilanza riguardante gli affidamenti di un servizio comunale di igiene urbana a carattere continuativo.
L’Autorità ha riscontrato diversi profili di illegittimità, riguardanti il frazionamento artificioso dell’appalto, la violazione del principio di rotazione, le carenze della programmazione degli acquisti, l’inottemperanza agli obblighi di pubblicazione e l’ulteriore affidamento diretto disposto all’uscente in pendenza del contenzioso, in violazione dell’art. 18 del Codice dei contratti.
Affidamenti diretti reiterati allo stesso operatore: la sequenza contestata da ANAC
Il procedimento ha avuto origine da una segnalazione trasmessa all’Autorità, a seguito della quale ANAC ha avviato un’istruttoria sulla gestione del servizio.
Dagli accertamenti è emerso che, nel periodo compreso tra il 2020 e il 2025, la stazione appaltante ha affidato direttamente al medesimo operatore economico una prestazione continuativa mediante sedici distinte determinazioni dirigenziali. Gli affidamenti avevano lo stesso oggetto e lo stesso destinatario, ma erano caratterizzati da una durata trimestrale o quadrimestrale e da un importo unitario mantenuto entro la soglia prevista per l’affidamento diretto, per un valore complessivo largamente superiore alle soglie che consentivano di procedere direttamente.
Soltanto nel corso del 2025 la stazione appaltante ha indetto una procedura aperta di durata pluriennale, successivamente aggiudicata a un’impresa diversa dal gestore uscente.
Frazionamento artificioso: il valore dell’appalto deve essere considerato unitariamente
Il primo profilo esaminato dall’Autorità riguarda il frazionamento artificioso dell’appalto.
Secondo ANAC, le sedici determinazioni presentavano una rigorosa identità di oggetto e destinatario. Ciascun affidamento era stato calibrato, per durata e importo, in modo da restare al di sotto delle soglie entro le quali era possibile procedere direttamente.
Per gli affidamenti precedenti al 1° luglio 2023, data a partire dalla quale il nuovo Codice dei contratti pubblici ha acquisito efficacia, veniva in rilievo la soglia di 139.000 euro prevista dall’art. 1, comma 2, lett. a), del Decreto-Legge n. 76/2020, convertito dalla Legge n. 120/2020. Per quelli successivi trovava invece applicazione l’art. 50, comma 1, lett. b), del D.Lgs. n. 36/2023, che consente l’affidamento diretto dei servizi e delle forniture di importo inferiore a 140.000 euro.
Il punto, tuttavia, non era rappresentato dal valore formale delle singole determinazioni, ma dal valore complessivo del fabbisogno che la stazione appaltante era chiamata a soddisfare.
L’art. 35, comma 6, del D.Lgs. n. 50/2016 e, in continuità, l’art. 14, comma 6, del D.Lgs. n. 36/2023 vietano di scegliere il metodo di calcolo dell’importo stimato o di suddividere un appalto allo scopo di evitare l’applicazione delle disposizioni del Codice, salvo che il frazionamento sia giustificato da ragioni oggettive.
Ragioni che, nel caso esaminato, non sono state individuate. E in mancanza di una motivazione idonea sulla suddivisione, l’artificiosità si dimostra in via indiziaria.
ANAC ha considerato decisivi la natura essenziale e continuativa del servizio, l’identità delle prestazioni, la successione temporale degli affidamenti e la predeterminazione di importi e durate funzionali al mantenimento sotto soglia. La suddivisione in periodi di pochi mesi non rifletteva, pertanto, un’autonoma articolazione della prestazione, ma rappresentava il mezzo attraverso il quale un servizio unitario e programmabile era stato ripetutamente sottratto al confronto concorrenziale.
Principio di rotazione negli affidamenti diretti: regola, fasce e deroghe dell’art. 49
Al frazionamento si è accompagnata la violazione del principio di rotazione, previsto, nel precedente quadro normativo, dall’art. 36, comma 1, del D.Lgs. n. 50/2016 e oggi disciplinato dall’ art. 49 del D.Lgs. n. 36/2023 per gli affidamenti di importo inferiore alle soglie europee.
La disposizione stabilisce, anzitutto, che gli affidamenti sottosoglia devono avvenire nel rispetto della rotazione e circoscrive il divieto al contraente uscente.
In particolare, è vietato affidare o aggiudicare nuovamente l’appalto all’operatore che ha eseguito il precedente contratto quando due affidamenti consecutivi riguardano una commessa rientrante nello stesso settore merceologico, nella stessa categoria di opere o nello stesso settore di servizi.
La stazione appaltante può ripartire gli affidamenti in fasce di valore economico. In questo caso, il divieto di riaffidamento o di aggiudicazione al contraente uscente opera separatamente all’interno di ciascuna fascia.
La ripartizione in fasce resta comunque soggetta alle deroghe dei commi successivi e consente alle amministrazioni di organizzare il proprio mercato di riferimento tenendo conto del valore e della complessità delle commesse.
L’art. 49 prevede, tuttavia, alcune deroghe.
Il comma 4, nel testo sostituito dal D.Lgs. n. 209/2024 e applicabile alle procedure avviate dal 31 dicembre 2024, consente di reinvitare il contraente uscente o di individuarlo nuovamente quale affidatario diretto soltanto in casi motivati, tenendo conto della struttura del mercato e dell’effettiva assenza di alternative, dopo avere verificato l’accurata esecuzione del precedente contratto e la qualità della prestazione resa.
I presupposti devono essere valutati congiuntamente e devono emergere da una motivazione puntuale. La regolare esecuzione del precedente rapporto, considerata isolatamente, non è quindi sufficiente a consentire il riaffidamento, così come non basta richiamare l’esperienza dell’operatore o la maggiore comodità organizzativa derivante dalla prosecuzione del rapporto.
Il comma 5 contempla una diversa ipotesi di non applicazione della rotazione, riferita alle procedure negoziate previste dall’ art. 50, comma 1, lett. c), d) ed e), del D.Lgs. n. 36/2023.
In questi casi la rotazione non opera quando l’indagine di mercato sia stata effettuata senza porre limiti al numero degli operatori qualificati da invitare alla successiva procedura negoziata.
Il comma 6 consente, infine, di derogare al principio di rotazione per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 5.000 euro.
Contraente uscente e rendita di posizione: perché la conoscenza del territorio non basta
Nella vicenda esaminata, nessuna delle deroghe previste dall’art. 49 del D.Lgs. n. 36/2023 poteva giustificare la reiterazione degli affidamenti.
Il medesimo operatore ha assunto per oltre un quinquennio, senza soluzione di continuità, la posizione di contraente uscente e di nuovo affidatario. Quella che avrebbe dovuto rappresentare un’eccezione adeguatamente motivata era così diventata la modalità ordinaria di gestione del servizio.
La stazione appaltante aveva giustificato la scelta richiamando le difficoltà che un diverso operatore avrebbe incontrato a causa della particolare conoscenza del territorio richiesta dal servizio.
Per ANAC, questa motivazione non è idonea. La conoscenza acquisita dal precedente affidatario rappresenta proprio quell’asimmetria informativa e quella «rendita di posizione» che il principio di rotazione mira a neutralizzare, impedendo il consolidamento di rapporti esclusivi e favorendo l’accesso al mercato di altri operatori.
La stazione appaltante non aveva dimostrato l’effettiva assenza di alternative, non aveva effettuato un vaglio comparativo del mercato e non aveva motivato la contemporanea sussistenza dei presupposti necessari per derogare alla rotazione.
Il richiamo alla conoscenza del territorio si era così risolto nella tutela della posizione acquisita dall’operatore, anziché nella dimostrazione delle ragioni eccezionali richieste dal Codice.
Programmazione degli acquisti: quando l’omissione favorisce il frazionamento
Un ulteriore profilo di illegittimità ha riguardato la programmazione degli acquisti. La stazione appaltante ha prodotto soltanto il programma triennale relativo all’ultima parte del periodo esaminato, mentre non risultavano adottati i programmi biennali riferiti agli esercizi precedenti e i rispettivi aggiornamenti annuali.
Nel sistema del D.Lgs. n. 50/2016, l’art. 21 imponeva l’inserimento nel programma biennale degli acquisti di beni e servizi di importo unitario stimato pari o superiore a 40.000 euro, secondo le modalità definite dal D.M. 16 gennaio 2018, n. 14.
Dal 1° luglio 2023, l’ art. 37 del D.Lgs. n. 36/2023 e l’ Allegato I.5 hanno esteso a tre anni l’orizzonte della programmazione degli acquisti di beni e servizi, prevedendo l’inserimento degli interventi di importo stimato pari o superiore alla soglia dell’affidamento diretto.
ANAC ha evidenziato il rapporto esistente tra mancata programmazione e frazionamento. L’omessa pianificazione non rappresenta una semplice irregolarità documentale, ma costituisce il presupposto che rende possibile la reiterazione di procedure separate per soddisfare il medesimo fabbisogno. Un servizio essenziale, continuativo e prevedibile avrebbe dovuto essere programmato considerando la durata e il valore complessivi della prestazione da acquisire.
Trasparenza degli affidamenti: pubblicazione formale e reperibilità effettiva degli atti
Nel corso degli accertamenti era stata inoltre riscontrata l’impossibilità di reperire, nelle sezioni dedicate del sito istituzionale, alcune determinazioni relative agli affidamenti esaminati.
Durante l’istruttoria, la stazione appaltante ha prodotto gli atti completi delle attestazioni di pubblicazione, rappresentando che le difficoltà di reperimento erano collegate al cambiamento del sistema gestionale dell’ente. La documentazione acquisita ha ridimensionato il rilievo senza eliminarlo, perché per ANAC permaneva l’iniziale inottemperanza all’obbligo di garantire una pubblicazione tempestiva e accessibile, previsto dall’art. 29 del D.Lgs. n. 50/2016 e oggi ricondotto, per la trasparenza dei contratti pubblici, all’art. 28 del D.Lgs. n. 36/2023.
La pubblicazione non può esaurirsi nel caricamento formale degli atti, ma deve consentirne l’effettiva individuazione e consultazione attraverso gli strumenti messi a disposizione dall’amministrazione.
Il ricorso senza domanda cautelare non impedisce la stipula del contratto
Un ulteriore passaggio della delibera riguarda quanto accaduto dopo la conclusione della procedura aperta. La gara è stata aggiudicata a un nuovo operatore, mentre il precedente affidatario si è collocato all’ultimo posto della graduatoria. L’aggiudicazione è stata impugnata davanti al giudice amministrativo, senza che al ricorso fosse associata una domanda cautelare.
Nonostante ciò, la stazione appaltante ha disposto un ulteriore affidamento diretto del servizio in favore dell’uscente, motivando la scelta con la pendenza del contenzioso.
ANAC ha ritenuto questa condotta in contrasto con l’ art. 18 del D.Lgs. n. 36/2023. La proposizione di un ricorso non determina automaticamente la sospensione dell’aggiudicazione. L’effetto sospensivo processuale opera, ai sensi dell’art. 18, comma 4, quando il ricorso contro l’aggiudicazione è accompagnato da una contestuale domanda cautelare. In assenza di tale domanda e di un provvedimento sospensivo del giudice, non esisteva alcun impedimento giuridico alla stipulazione del contratto con l’aggiudicatario.
La stazione appaltante non poteva quindi disattendere l’esito della gara e, contemporaneamente, utilizzare la pendenza del giudizio come presupposto per riaffidare il servizio all’operatore risultato non aggiudicatario.
Sul piano sistematico, anche se la delibera non vi si sofferma, la stessa regola è scolpita nell’art. 17, comma 10, del D.Lgs. n. 36/2023, secondo cui la pendenza di un contenzioso non può giustificare la sospensione della procedura o dell’aggiudicazione, fatti salvi i poteri cautelari del giudice amministrativo e quelli di autotutela della stazione appaltante.
Affidamenti diretti reiterati: le indicazioni di ANAC per le stazioni appaltanti
Al termine dell’istruttoria, ANAC ha accertato il frazionamento artificioso dell’appalto, la violazione del principio di rotazione, le carenze della programmazione, l’iniziale inottemperanza agli obblighi di pubblicazione e l’illegittimità dell’ulteriore affidamento disposto dopo l’aggiudicazione.
L’Autorità ha quindi invitato la stazione appaltante a procedere tempestivamente alla sottoscrizione del contratto con l’aggiudicatario, recedendo dall’affidamento diretto disposto nei confronti dell’uscente, e le ha rivolto un formale richiamo perché, nelle procedure successive, rispetti la rotazione, motivi puntualmente ogni eventuale deroga, programmi tempestivamente gli acquisti e assicuri l’adempimento degli obblighi di pubblicità e trasparenza.
Le soglie dell’affidamento diretto non possono essere applicate alla singola determinazione, isolandola dal fabbisogno complessivo dell’amministrazione.
Quando il servizio è unitario, continuativo e programmabile, il valore deve essere stimato considerando l’intera prestazione. La successione di incarichi di breve durata, soprattutto quando coinvolge sempre lo stesso operatore, può tradursi nell’elusione delle regole sulla concorrenza, sulla rotazione e sulla programmazione.
La continuità del servizio deve essere garantita attraverso una programmazione tempestiva e procedure coerenti con il valore complessivo della commessa, non mediante il ricorso sistematico ad affidamenti diretti formalmente autonomi, ma sostanzialmente diretti a soddisfare un unico fabbisogno.
FONTI “LavoriPubblici.it”