La Commissione presenta il Public Procurement Act che punta a sostituire le tre direttive del 2014 con norme direttamente applicabili. Tre procedure di gara, più spazio alla negoziazione, criteri strategici e apertura alle Pmi. Ma per l’entrata a regime servirà ancora un lungo passaggio tra Parlamento e Consiglio
Dopo quasi due mesi di anticipazioni sulla bozza, è atteso oggi sul tavolo della Commissione europea il nuovo Public Procurement Act, la proposta di regolamento destinata, nelle intenzioni di Bruxelles, a riscrivere dalle fondamenta le regole degli appalti pubblici sopra soglia. La presentazione ufficiale del regolamento è attesa oggi dopo un primo slittamento dalla data iniziale indicata al primo luglio.
Il testo arriva dopo la circolazione informale di una prima versione da 144 articoli e dopo una fase di consultazione e confronto che ha progressivamente definito i contorni di quella che la Commissione considera una delle principali iniziative per rafforzare competitività e mercato unico.
La novità di fondo è già chiara: le tre direttive del 2014 su appalti ordinari, settori speciali e concessioni sono destinate a lasciare il posto a un unico regolamento europeo. Un cambio di strumento giuridico che non è soltanto formale. La scelta del regolamento significa infatti puntare a un quadro direttamente applicabile negli Stati membri, riducendo lo spazio della trasposizione nazionale e, con esso, una parte delle differenze che oggi caratterizzano i diversi ordinamenti. Una scelta parecchio delicata, che potrebbe mettere in pista un doppio regime: uno europeo per gli appalti sopra la soglia comunitaria (5,4 milioni per i lavori e 216mila euro per servizi e forniture) e uno italiano per gli appalti sotto soglia. E non a caso che preoccupa molto le imprese. La proposta non è però ancora una legge europea. È l’avvio del percorso legislativo. E proprio questo sarà uno dei punti da tenere sotto osservazione nei prossimi mesi.
Tre procedure e negoziazione come modello
Nel merito, la bozza anticipata nelle scorse settimane ridisegna anzitutto il sistema delle procedure di gara, con l’obiettivo di ridurne la frammentazione. Il modello ruota intorno a tre procedure principali e assegna alla negoziazione un ruolo molto più ampio rispetto all’attuale. Si tratta di uno dei passaggi destinati ad avere l’impatto maggiore anche sulle stazioni appaltanti italiane. La maggiore flessibilità nella costruzione della gara porta infatti con sé una maggiore responsabilità nella definizione della strategia di acquisto, nella gestione del confronto con gli operatori e nella valutazione delle offerte. Non si tratta quindi soltanto di cambiare le procedure. Il nuovo regolamento punta a modificare il modo stesso di concepire il procurement con un sistema che – pur confinato agli affidamenti soprasoglia – appare molto sfidante per la realtà delle amministrazioni italiane.
Gare come strumento di politica industriale
Il secondo asse della riforma guarda agli appalti soltanto come a uno strumento per acquistare lavori, servizi e forniture al miglior rapporto tra prezzo e qualità. ma come una delle leve attraverso cui l’Unione intende perseguire obiettivi più ampi: competitività, innovazione, sostenibilità, sicurezza economica, resilienza delle catene di approvvigionamento e rafforzamento della base industriale europea.
Da qui arriva anche uno dei capitoli più delicati della proposta: la cosiddetta preferenza europea. Il principio è quello di utilizzare, in determinati settori strategici e a determinate condizioni, gli appalti pubblici per rafforzare la presenza delle imprese e delle produzioni europee, riducendo alcune dipendenze esterne considerate strategiche. Non si tratta, almeno nell’impostazione anticipata, di una clausola generalizzata di chiusura del mercato. Ma di un insieme di criteri e condizioni destinati a pesare nella costruzione delle gare e nella valutazione delle offerte.
Più spazio alle Pmi
Altro capitolo centrale è quello dell’accesso delle piccole e medie imprese. La semplificazione delle procedure e la riduzione delle barriere all’ingresso sono tra gli obiettivi dichiarati della riforma. L’ambizione è fare in modo che la dimensione delle gare e gli oneri amministrativi non finiscano per escludere dal mercato una parte consistente del tessuto produttivo europeo. Il tema interessa in modo particolare l’Italia, dove il mercato delle costruzioni e quello dei servizi di ingegneria e progettazione sono caratterizzati da una forte presenza di imprese di dimensione medio-piccola. Va detto che si tratta di un obiettivo inseguito da anni e annunciato in ciascuna delle riforme degli appalti andate in scena negli ultimi decenni senza mai arrivare a un traguardo concreto. Con le Pmi rimaste sempre ai margini del grande mercato degli appalti.
Qualità, digitale e Bim
Nella bozza trovano spazio anche una maggiore attenzione alla qualità delle prestazioni e agli strumenti digitali. Il superamento della logica del prezzo come principale parametro di confronto passa attraverso una più marcata valorizzazione della qualità dell’offerta. Sul fronte digitale, il testo punta inoltre a una maggiore interoperabilità dei dati e degli strumenti utilizzati nelle procedure, con riferimenti anche al Bim per il settore delle costruzioni. Il regolamento rende il Bim obbligatorio per gli appalti dai 25 milioni in su. In Italia è già vincolante sopra i due milioni.
Proprio qui che emerge uno dei punti interrogativi della riforma. Un sistema che lascia più spazio alla negoziazione, alla qualità, agli obiettivi strategici e alla valutazione delle caratteristiche industriali delle offerte richiede amministrazioni dotate di competenze adeguate. È una delle questioni che la discussione legislativa dovrà affrontare, soprattutto in Paesi come l’Italia dove la riforma europea arriverebbe mentre è ancora in corso l’assestamento della qualificazione della Pa inaugurata dal nuovo Codice dei contratti pubblici.
Project financing
Tra gli aspetti che interessano maggiormente il mercato italiano delle infrastrutture c’è poi il silenzio del regolamento sulla finanza di progetto a iniziativa privata. La proposta disciplina le concessioni. Ma non contempla la possibilità che sia il promotore privato a presentare spontaneamente una proposta di intervento da porre poi a gara. Un’assenza che arriva proprio mentre in Italia Governo e Parlamento stanno cercando di riscrivere l’articolo 193 del Codice dei contratti dopo la sentenza della Corte di giustizia del 5 febbraio che ha cancellato il diritto di prelazione del promotore.
Non sarà una rivoluzione immediata
La presentazione di oggi è un passaggio importante ma non deve essere confusa con l’entrata in vigore della nuova disciplina. Il percorso davanti al regolamento è ancora lungo. La proposta della Commissione sarà trasmessa contemporaneamente al Parlamento europeo e al Consiglio e sarà esaminata attraverso la procedura legislativa ordinaria, quella utilizzata per la maggior parte della legislazione europea. Il Parlamento dovrà elaborare la propria posizione, generalmente attraverso la commissione competente e poi con il voto dell’assemblea. Parallelamente il Consiglio avvierà il confronto tra gli Stati membri attraverso i propri gruppi di lavoro. Non esiste un termine obbligatorio per chiudere la prima lettura. Parlamento e Consiglio possono quindi impiegare tutto il tempo necessario per definire le rispettive posizioni.
Il primo scenario è quello più semplice: Parlamento e Consiglio convergono sullo stesso testo e il regolamento viene adottato. Se invece il Consiglio modifica la posizione del Parlamento, il testo torna all’Eurocamera per la seconda lettura. Da quel momento entrano in gioco termini più stringenti: il Parlamento dispone di tre mesi, prorogabili di un mese, per approvare, respingere o modificare la posizione del Consiglio. Anche il Consiglio dispone quindi di termini analoghi per esaminare gli eventuali emendamenti.
Nel frattempo potranno svolgersi i cosiddetti triloghi, gli incontri informali tra Parlamento, Consiglio e Commissione utilizzati per avvicinare le rispettive posizioni e costruire un compromesso prima dei passaggi formali. Solo se il negoziato fallisse anche in seconda lettura si arriverebbe alla conciliazione. Una fase nella quale Parlamento e Consiglio devono trovare un testo comune entro termini prestabiliti. Se l’accordo viene raggiunto, il testo passa alla terza lettura per l’approvazione definitiva.
La stessa programmazione della Commissione colloca l’adozione del Public Procurement Act nel quarto trimestre del 2027. Significa che il nuovo regolamento potrebbe richiedere ancora più di un anno di negoziato prima di diventare diritto dell’Unione. E in questo intervallo il testo può ancora cambiare in modo significativo. Per imprese e stazioni appaltanti italiane, dunque, il momento è quello di iniziare a misurarsi con la direzione di marcia più che con una disciplina già definita.
FONTI Mauro Salerno “Edilizia & Territorio”